El politólogo Juan Rial considera que la única alternativa de financiación que tienen los partidos polÃticos es de origen “privado”, debido a que los aportes que realiza el Estado son insuficientes, no obstante lo cual, manifiesta que las recaudaciones de fondos deben estar fuertemente reguladas “para evitar posibles actos de corrupción”. En un informe, publicado en la Universidad de Georgetown, sobre la financiación de los partidos polÃticos, el experto encuentra que “dedicarse a la actividad polÃtica implica estar condenado a una vida frugal, a menos que se acepten prácticas poco ortodoxas”. La falta de recursos para sostener a quienes se dedican a la vida polÃtica hace, según el politólogo, que “todas las medidas a tomar para evitar posibles actos de corrupción no puedan tener alta eficacia”. Rial agrega que “las discusiones normales pasan por la vÃa de eludir esas prohibiciones o por interpretarlas de forma tal que la recaudación de fondos pueda realizarse sin problemas”. Atribuye este incremento de la financiación privada a los partidos a la reforma constitucional de 1997, que separó en el tiempo las elecciones nacionales y departamentales e impuso el balotaje, lo que implica una mayor inversión por parte de los partidos. Con este criterio, “las exigencias de la mercadotecnia polÃtica requieren de fondos que no pueden obtenerse por la vÃa de la financiación estatal”. Los recursos otorgados por el gobierno nacional por cada voto obtenido son insuficientes para financiar cuatro instancias electorales.
La falta de fondos para los partidos se incrementa por el hecho de contar con cuatro partidos principales divididos en fracciones, lo que deja menos fondos estatales para cada uno.
En un capÃtulo de su investigación, Rial enumera la legislación que ha existido en Uruguay desde la Ley de Elecciones de 1925, que distinguió entre lemas permanentes –que podÃan acumular en fracciones– y accidentales. El 5 de mayo de 1934 fue aprobada la Ley 9.378, que determinó que el lema de cada partido pertenece a la mayorÃa de sus componentes. Las leyes 9.524 y 9.831, del 11 de diciembre de 1935 y del 23 de mayo de 1939, establecieron la posibilidad de instalar sublemas disidentes.
En 1982, la dictadura militar aprobó lo que llamó la Ley Fundamental Nº 2, complementada por la Nº 4, que derogó las normas sobre lemas de los años 30 y estableció las primeras referencias legislativas sobre financiación de partidos, planteando “prohibiciones para cierto tipo de donaciones, especialmente en perÃodos electorales”. Estas normas dictatoriales fueron derogadas el 15 de julio de 1985, dejando los partidos sin legislación.
El 12 de agosto de 1986, el fallecido senador Eduardo Paz Aguirre presentó un proyecto de Ley de Partidos PolÃticos que retomaba en lo sustancial la Ley Fundamental Nº 2 pero no prosperó. Entre otros objetivos prohibÃa “las contribuciones anónimas, incluyendo en esta categorÃa las llamadas donaciones callejeras” y especÃficamente hacÃa referencia a las “donaciones de asociaciones ilÃcitas o delictivas”. Entre las multas que Paz Aguirre proponÃa imponer a los partidos por recibir apoyo económico externo se establecÃa que “si se comprueba que se recibieron apoyos monetarios de organizaciones delictivas o asociaciones ilÃcitas el partido debe extinguirse”.
Tampoco tuvo andamiento una propuesta enviada al Parlamento en 1987 por la Corte Electoral, donde se indicaba que el Estado deberÃa solventar “los gastos que demande a las agrupaciones polÃticas y partidos su funcionamiento permanente, asà como su participación en actos electorales”.
El 13 de octubre de 1993 la Cámara de Diputados aprobó un proyecto de Ley de Partidos PolÃticos basado en la propuesta de Paz Aguirre pero no tuvo andamiento en la Cámara alta.
Con motivo de las negociaciones del régimen dictatorial, tras la derrota de los militares en 1980, se aprobó en 1982, por primera vez, una Ley sobre partidos polÃticos, la llamada Ley fundamental Nº 2 (modificada en 1984, por la Ley Nº 4). La misma derogó las normas sobre lemas de los años 30. En ella se establecÃan formas de constituir partidos, de extinguirlos, se establecÃan procedimientos para elegir autoridades y se establecÃan las primeras referencias legislativas acerca de la financiación de los mismos, que serÃan recogidas luego por Paz Aguirre, excepto en lo referido a la financiación por parte de gobiernos e instituciones extranjeras. Esta última parte fue retomada en el proyecto que obtuvo media sanción del Parlamento en 1993. En todos los casos la financiación se referÃa en forma vaga y general a todas las actividades partidarias, pero sustancialmente apuntaba a establecer prohibiciones para ciertos tipos de donaciones especialmente en tiempos electorales.
Como las leyes Fundamentales Nº 2 y Nº 4 emanaron de un régimen dictatorial, para complementar la restauración democrática, por Ley 15.738 de 13 de marzo de 1985 se suspendió la vigencia de esas dos leyes fundamentales y el 15 de julio de 1985 por Ley 15.783 se derogaron.
A partir de esa fecha, los partidos polÃticos quedaron sin legislación. La Corte Electoral trató de resolver los problemas apelando a las antiguas normas, visto que tiene que llevar adelante los procesos aunque falte ley.
Ante la falta de un marco legal especÃfico para cubrir el financiamiento de los partidos en las elecciones, el Parlamento ha ido aprobando leyes especÃficas para cada caso.
En las elecciones de 1994, el Estado aportó catorce millones de dólares a los partidos, pagando un promedio de siete dólares por voto, según estableció la Ley 16.567 del 26 de agosto de ese año.
La suma total se distribuyó en un 30% para el candidato presidencial, un 30% entre todas las listas de senadores que tuvieron el mismo candidato a presidente, un 30% para las listas a la Cámara de Representantes y un 10% para los candidatos a intendentes.
El 10 de noviembre de 1989 el Parlamento aprobó la Ley 16.003, por la que se pagó 3.40 dólares por voto, superando el total de seis millones de dólares en el pago a los partidos.
Sin embargo, Rial indica en su análisis que “lo pagado por el Estado no cubre todos los gastos.
A su vez, muchos de los proveedores cobran por adelantado o inmediatamente de realizado el servicio o entregado el bien pedido porque saben que luego de la elección, las posibilidades de cobro son prácticamente nulas. El financiamiento estatal es insuficiente”. En la última elección hubo que aprobar además una ley especÃfica –sobre las contribuciones del Estado– para las elecciones departamentales que tuvieron lugar el 14 de mayo de 2000.
Rial señala que los estudios y encuestas partidarias son costeados con el “apoyo de empresarios amigos”, a un costo promedio de 15.000 dólares por trabajo.
La falta de militancia disminuye los ingresos por recaudación partidaria. Por lo tanto, “por lo general los aportantes son empresarios que, obviamente, buscan tener una buena posición en relación con el gobierno y aún con la oposición. Es normal que las contribuciones, aunque pueden ser de distinta envergadura, se hagan a más de una fuerza polÃtica”. *
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