Estado deberá contar en 2011 con un sistema claro de contrataciones

En el corto plazo ­tres meses­ se tendrá una ventanilla única para la postulación y selección de los contratos temporales dentro de la Administración Central y en el mediano plazo (1 año), deberá tener un sistema normativo claro para la contratación de servidores públicos en sus diversas modalidades, según establece el informe.

De este modo, el Poder Ejecutivo comenzó a discutir el punto, en base a un documento elaborado por el asesor Conrado Ramos, en el que se incluyen los criterios y recomendaciones para modificar el servicio civil, uno de las resortes fundamentales de la reforma estatal impulsada por el nuevo gobierno.

Por decisión del presidente José Mujica, una copia del informe de 50 páginas fue enviado al Parlamento y otra al PIT-CNT para que sea sometido a discusión.

El documento refiere a los casos de Canadá, Irlanda y Nueva Zelanda, países que, con matices, poseen un sistema centralizado en materia de reclutamiento, selección y nombramiento de funcionarios públicos y que podrían servir de referencias para tomar en cuenta.

El informe propone comenzar a trabajar con los ingresos a la Administración Central, y eventualmente incorporar posteriormente los ingresos de los organismos del 220 y empresas públicas. A continuación, LA REPUBLICA publica en forma textual los dos primeros capítulos ­de siete carillas­ del extenso informe.

 

«Informe para el  Consejo de Ministros

El presente memorando busca poner en contexto información relevante con referencia al ingreso de personal a la administración pública Uruguay, en virtud de la voluntad presidencial expresada de transparentar los ingresos a la administración pública. El documento presentará los antecedentes en la administración pública uruguaya, resaltará los logros obtenidos en el último período de gobierno, analizará situaciones comparadas en diversos modelos, y finalmente propondrá una agenda para el gobierno uruguayo en este tema.

 

Antecedentes

Conforme al último diagnóstico disponible del Banco Interamericano de Desarrollo, el sistema de gestión del empleo en el Estado uruguayo, entendido como los procesos referidos a los flujos de entrada, movimiento y salida de personas, tenía serias debilidades particularmente en lo referido al ingreso de la función pública. En este sentido, siempre según el mencionado informe, muchas veces depende más de la voluntad del jerarca la realización de concursos en base a mérito, que de la normativa y la institucionalidad. El principio de mérito se respeta en algunas unidades, mientras que en otras el mismo se encuentra comprometido (BID, 2006). El diagnóstico del BID viene a confirmar algo previamente señalado por varios investigadores y analistas del Servicio Civil uruguayo, cuando afirmaban que se trataba de un sistema que si bien formalmente tiene regulaciones garantistas, existía (y existe) un alto grado de informalidad, coexistiendo diversas situaciones funcionales muchas veces en una misma oficina. (Narbondo y Ramos 1999). En cuanto a los ascensos, las características normativas, así como factores sociales indican que los mismos no reflejan en general el principio del mérito (BID, 2006).

En este sentido, puede afirmarse que el Estado uruguayo no desarrolló plenamente las capacidades estatales para construir un servicio civil (entendido como cuerpo de funcionarios públicos) que refleje una verdadera institución de gobierno, un grupo de servidores públicos que trasciendan fronteras partidarias sirviendo lealmente al gobierno de turno (Ramos 2000). Esto no quiere decir que esa clase de servidores públicos no exista hoy en Uruguay, simplemente que los sistemas de incentivos que se han desarrollado hasta la fecha no promueven que sean el modelo imperante.

Todo Estado que se precie de tener buenos servidores públicos en el mundo ha construido reglas de acceso al servicio público claras, objetivas y transparentes como primer paso en la construcción de una verdadera institución de gobierno.

 

Avances en el  gobierno anterior

Al permitirse el reingreso de funcionarios públicos y regularizarse diversas situaciones que surgieron de la perversa prohibición de contratar funcionarios públicos en los años noventa, Uruguay logró reoxigenar su envejecida administración pública, en particular su administración central. Este proceso estuvo marcado por el ingreso democrático al Estado, es decir la realización de concursos de ingreso. Esto en sí mismo fue un avance significativo para el país, aunque por supuesto existieron problemas vinculados a la organización y ejecución de algunos concursos.

El gobierno anterior también constituyó un grupo de alta conducción, servidores públicos que serían contratados en funciones estratégicas de la administración central bajo un régimen de evaluación distinto. El gobierno a su vez instaló un sistema informático de gestión humana que permitirá una vez en operaciones, tener información en tiempo real sobre los funcionarios públicos de la administración central. Este es un avance no menor, ya que muchas veces se hace política pública sobre este tema, con grandes asimetrías, debido a la compleja situación del Estado uruguayo.

Es posible decir, en este sentido, que si bien existieron avances en el gobierno anterior, los mismos deben ser profundizados a los efectos de poder continuar una política pública tendiente a construir un grupo de servidores públicos profesionales que sirven a sus ciudadanos. Es además posible decir que falta realizar criterios comunes de ingreso al Estado, y eso se debe a la debilidad estructural que presenta el Estado uruguayo en materia de su oficina rectora de Servicio Civil, como ha sido oportunamente notado por varios comentaristas desde mediados de los años 50. (Informes Hall 1954, Oszlak 1972).

Uno de los puntos claves para avanzar en el proceso de transparencia en el ingreso y fortalecimiento del mérito, pasa por crear sistemas estandarizados de contratación, los cuales se encuentran ausentes en la gestión del empleo público en bastas áreas de la administración. Lo que hoy existe son diversos estándares, y consecuentemente diversos resultados a la hora de contratar.

 

Sistemas comparados principios rectores y conceptos básicos

Todo sistema de gestión de empleo, una parte esencial de cualquier servicio civil debe regirse por algunos principios básicos. Con diversas variantes los principios tradicionalmente referidos son:

*El reclutamiento se hace de manera profesional, es abierto y se realiza por criterios objetivos (no arbitrarios). Los medios utilizados son de fácil acceso y producen un número adecuado de candidaturas para los puestos requeridos.

*A lo largo del proceso existen prácticas que impiden la politización, el clientelismo y el patronazgo.

*Existen mecanismos que impiden la discriminación de quienes van a ingresar al servicio público, por cualquier razón sea sexo, edad, raza, etc.

*La selección de los recursos humanos se realiza por competencias (habilidades), según perfiles diseñados conforme normas técnicas previamente validadas que indican la idoneidad profesional del postulante (BID, 2006, OECD 2008).

*Los organismos rectores de la selección tienen una autonomía importante del poder político a la hora de organizar los nombramientos, tiene personal profesional en el campo del reclutamiento y selección profesional, y ejercen la supervisión del sistema de recursos humanos. Existen variantes sobre si los sistemas son centralizados o descentralizados, como se verá más adelante (OECD, 2006)

La mayoría de los países de la OCDE con servicios civiles basados en mérito tienen una estructura fuerte que asegura que el mérito se cumpla. En España se trata del Ministerio de Administración Pública que se encarga de fijar los estándares generales para el Servicio Civil, lo mismo que en Luxemburgo y en Noruega. Una mención especial merece la oficina de personal y organiz
ación en Bélgica, que a su vez posee una agencia de reclutamiento y selección (Selor) cuyo objetivo es reclutar y contratar a todos los servidores públicos que se encuentren dentro de una relación estatutaria con el Estado. Un caso similar acontece en Irlanda. Conviene entonces precisar que, en todo sistema que se precie de meritocrático existe un «dueño» del tema, que tiene la suficiente autonomía para comportarse como el «guardián del mérito» dentro del sistema. Las formas en las cuales esto acontece, es una cuestión de cultura político-administrativa de cada país. También conviene precisar que existe una serie de reglas que en general se aplican a todos los servidores públicos y otra particular a los llamados altos directivos. Esta distinción no es menor, pues para estos últimos se establecen diversas metodologías de reclutamiento, selección y evaluación.

Otro punto a destacar viene de la mano del necesario recambio generacional dentro del Servicio Público. Aunque no se cuenta con los últimos datos actualizados disponibles, es posible suponer que la edad promedio de los servidores públicos ronda los 55 años. En este sentido existe una oportunidad histórica en el país de «socializar» una nueva camada de servidores públicos bajo nuevas reglas de juego. A su vez existe la oportunidad de desarrollar políticas activas destinadas a jóvenes para que tengan una primera experiencia laboral dentro del Estado bajo reglas más flexibles y que no impliquen la permanencia en el sistema (programa de graduados, pasantías limitadas, etc.).

En todo proceso de subsistema de gestión de empleo existen algunos procesos claves que es conveniente entender a la hora de regular el fenómeno.

a) Reclutamiento: Implica la atracción de los candidatos adecuados.

b) Selección: Implica elegir conforme criterios objetivos las personas adecuadas para los cargos propuestos.

c) Nombramiento: Implica el acto de designar a una persona en el puesto que va a ocupar.

c) Inducción: Implica que las personas elegidas se inserten efectivamente en sus cargos (BID, 2006).

Hemos seleccionado tres modelos comparados a los efectos de graficar lo mencionado previamente.

Canadá: El sistema canadiense es formalmente centralizado en materia de reclutamiento, selección y nombramiento. La Comisión para la Función Pública fija los estándares a seguir y maneja un portal desde donde cualquier posible candidato puede postular a los múltiples empleos ofrecidos dentro del Estado federal canadiense. En la práctica el sistema canadiense ha tendido a descentralizarse, permitiendo a cada agencia seleccionar su personal mediante una serie de procedimientos estandarizados que involucran a los directores de cada agencia o su subdirector y al grupo de conducción de esa agencia.

Irlanda: El sistema irlandés tiene una agencia central que recluta, selecciona, evalúa y nombra a los servidores públicos, así como potencialmente puede hacer lo para las autoridades locales en caso que las mismas lo soliciten. El sistema irlandés es entonces una verdadera agencia centralizada que nuclea los aspectos básicos de todo el proceso. La mayoría de su oferta se centraliza en un portal del empleo público, en el cual los postulantes pueden optar por postular a distintas opciones dentro del gobierno. El sistema irlandés prevé la posibilidad de descentralizarse dando «licencias» a aquellas unidades que cumplan con una serie de estándares que resguarden el mérito y se reserva el rol de «policía» en caso de que existan violaciones al proceso meritocrático. (Trendafilova, 2008)

Nueva Zelanda: El modelo neozelandés fue desarrollado originalmente como un sistema centralizado de reclutamiento y selección de personal, para toda su administración central. La Comisión de Servicios del Estado fijaba centralmente todas las pautas que regulaban la vida de los servidores públicos, y consecuentemente contrataba en función de categorías previamente establecidas. El proceso era meritocrático pero tenía una fuerte rigidez. La explicación histórica del fenómeno viene de inicios del siglo XX cuando los neocelandeses, preocupados por el alto grado de clientelismo político imperante en el sistema decidieron centralizar la selección de personal. Tras la serie de reformas, el sistema neocelandés migró hacia un sistema de gestión del empleo descentralizado donde cada ministerio es responsable de contratar a su gente, bajo una serie de normas y estándares comunes que son provistos desde Comisión de Servicios del Estado. Al ser más flexible, permite a las agencias planificar sus necesidades de recursos humanos mejor y adaptarse a su entorno. Claramente, desde el punto de vista meritocrático el sistema se basa en fuertes sanciones públicas al clientelismo y uso del poder público indebido por parte de la población. Una interpretación posible del fenómeno (aunque para nada única o concluyente) es que Nueva Zelandia pudo desarrollar un sistema descentralizado porque previamente había establecido una cultura de mérito. No obstante, el sistema se guarda un proceso de selección particular para su alta dirección, los últimamente multicitados CEO de su modelo. Este proceso se realiza de forma central y no ha sido delegado a ninguna agencia.