La fractura de Naciones Unidas

En los últimos 15 años se han resuelto más guerras civiles a través de negociaciones encabezadas por Naciones Unidas que en los dos siglos anteriores. Estos esfuerzos de mediación han salvado millones de vidas. A pesar de este tipo de resultados, la sensación dominante en los pasillos de la ONU -especialmente después de la discusión sobre Irak- es que el sistema atraviesa por una de las crisis más severas de su historia. Cada delegación tiene un análisis propio de sus causas. pero en todos los casos prevalece la percepción de que la ONU está sacudida y que, por tanto, se requiere una reforma general y de fondo.

La viabilidad y el éxito futuro de esa reforma se encuentran en un serio peligro. Existe el riesgo de que las propuestas no avancen y que la cumbre de mandatarios programada para setiembre sea interpretada como un fracaso para la organización y para el mundo. La expansión del Consejo de Seguridad es la manzana de la discordia. la atención sobre este tema tiene secuestrada cualquier posibilidad de que una reforma integral prospere.

El impulso principal proviene de las gestiones diplomáticas que realiza el llamado Grupo de los Cuatro (G-4): Alemania, Brasil, India y Japón. Estos países están empeñados en conseguir asientos permanente en el órgano más poderoso de la ONU. Y la iniciativa tiene el potencial de fracturar seriamente a las Naciones Unidas.

 

«Carro completo»

A toda acción corresponde una reacción. Así, desde el momento en que esos cuatro países anunciaron que actuarían en bloque para promover sus aspiraciones, surgió un movimiento firmemente opuesto a la creación de nuevos asientos permanentes. Por su peso específico en el mundo, destaca la resistencia que ha puesto China. El gobierno de Beijing ha sido cada día más claro y enérgico en su rechazo a una ampliación en esa categoría de asientos. En un caso extremo, la Asamblea Popular China podría negarse a ratificar las enmiendas a la Carta de las Naciones Unidas y con ello poner fin a las aspiraciones del G-4. Sin embargo, no escapará a la atención que no es lo mismo vetar una resolución del Consejo de Seguridad frente a sus 15 miembros actuales que anular una decisión tomada por un mínimo de 128 países en la Asamblea General, como requiere la reforma del consejo. Este tipo de cálculos forma parte del complejo cuadro de estrategias que hoy se analizan en la ONU.

La fractura de las Naciones Unidas va más allá de la postura de China y de la posición que finalmente adopten Rusia y Estados Unidos. La política del poder, la realpolitik, está desplazando a la diplomacia y a la concertación política. En este contexto, prácticamente todas las potencias medias del mundo se oponen a una expansión de los asientos permanentes. Países como Canadá, Argentina, Pakistán, Italia, España, Corea del Sur, Argelia, Colombia, Turquía y México estiman que una reforma de este tipo les marginaría de la toma de decisiones principales de la organización, al tiempo que otorgaría importantes privilegios a los nuevos miembros permanentes. En efecto, en un consejo de Seguridad que estuviera compuesto por 11 miembros permanentes y 14 rotativos, la simple matemática indica que los no permanentes tendrían un papel de música de acompañamiento y prácticamente una nula posibilidad para inclinar la balanza en una dirección distinta a la que determinen los miembros permanentes. Como producto de su nueva condición, además de la permanencia en el consejo, podrían obtener -al igual que los otros permanentes- el derecho de veto, jueces en la Corte Internacional de Justicia y los puestos de mayor autoridad en la Secretaría General. Carro completo en el léxico mexicano o «efecto cascada» en el lenguaje de la ONU. Se habrá creado de esta manera una élite selecta de 11 países que tendrán a su cargo las principales decisiones del mundo. Mientras tanto, el resto de los miembros de las Naciones Unidas -180 para ser exactos- tendrá un impacto por demás disminuido en asunto s relativos a la paz, la seguridad y la autorización del uso de la fuerza.

La búsqueda de un asiento permanente no se limita a una cuestión de prestigio internacional. Quienes los detentan poseen una influencia más elevada en el concierto internacional. Decidir en dónde y bajo qué circunstancias puede autorizarse el uso de la fuerza no es un dato menor. Pueden detenerse guerras irracionales y sin justificación, o bien pueden promoverse intervenciones colectivas en donde se estime que está en peligro la seguridad mundial.

Tal y como están planteados los términos del debate, puede anticiparse que el daño a la Organización ya está hecho. Si los cuatro países aspirantes fracasan en su intento de conseguir nuevos asientos permanentes, quedarán decepcionados y resentidos frente a su actuación futura en las Naciones Unidas. Y se trata, en efecto, de potencias importantes, Japón y Alemania son respectivamente, el segundo y el tercer contribuyentes al presupuesto de la ONU. Estos países han hecho notar que sus sociedades no estarían tan dispuestas a seguir canalizando recursos a la ONU si a cambio no reciben el reconocimiento mundial que implica obtener un asiento permanente.

Pero también hay que mirar el reverso de la medalla. Si el G-4 logra su cometido, esa misma sensación de resentimiento y decepción pudiera trasladarse a otros países, como Italia, España, México, Canadá o Corea del Sur, que figuran también entre los primeros 10 contribuyentes de la ONU. Si a ello añadimos que no correspondería ningún asiento permanente al mundo islámico, con cerca de mil 200 millones de personas y un lugar tan delicado como el que ocupan en la ecuación de seguridad mundial, la verdad es que no puede concluirse más que estamos frente a una mala receta. En cualquiera de los dos escenarios habrá perdedores de gran peso internacional. Es un daño innecesario que perfectamente podría ahorrarse la ONU.

 

La carreta y los bueyes

Esta controversia acarrea graves fallas de origen. Desde hace más de 12 años, la discusión ha estado mal encaminada. El acento se ha puesto en el número de sillas que debiera tener el Consejo de Seguridad, en vez de concentrar la atención en las acciones que debe emprender la comunidad internacional para combatir amenazas como el terrorismo internacional, el calentamiento global, las enfermedades infecciosas, la pobreza, la proliferación de armas de destrucción masiva o el derrumbe de Estados frágiles como Haití o distintas naciones africanas. Este debate se convertirá en un clásico del axioma de poner la carreta por delante de los bueyes.

En realidad son los retos y las amenazas los que deben determinar las estructuras y los cambios en la arquitectura institucional, y no a la inversa. De poca o ninguna utilidad resulta para el mundo que el Consejo de Seguridad tenga o no nuevos miembros permanentes mientras que, sin siquiera enterarse de ello prosigue la carrera armamentista, el sida ataca a poblaciones enteras en Africa o se carece de una estrategia colectiva contra el crimen organizado.

El Consejo de Seguridad es el órgano más poderoso de la ONU. Es el único facultado para autorizar el uso de la fuerza y, más aún, el único capaz de instrumentar las decisiones que toma. Por ello es tan importante y tan competido el acceso de los países a ese foro. Por eso es tan importante que su acceso está abierto a la mayoría de los países y no que la mitad de sus asientos quede ahora vedado y como posición individual y para siempre de un pequeño grupo de Estados.

 

El nuevo borrador

Al margen de cualquiera de estos argumentos, la locomotora del G-4 continúa avanzando. El miércoles 8 de junio este grupo de
países circuló un proyecto de resolución modificado que reclama seis nuevos asientos permanentes, dos para Africa, dos para Asia, uno para América Latina y otro más para Europa Occidental. En la cuestión del veto reclaman que «los nuevos miembros permanentes deberán tener las mismas responsabilidades y obligaciones que los actuales miembros permanentes».

Sin embargo, conscientes de que el asunto del veto es un irritante mayor para un alto número de países, los aspirantes se comprometen a no utilizar ese derecho hasta que los países miembros tomen una decisión definitiva al respecto. Mediante esta fórmula se busca endulzar una medicina que, de antemano, se sabe que tendrá un sabor amargo, y con ello intentarán reunir los 128 votos que necesitan para prosperar en su empresa.

En pocas palabras, hay una aceptación tácita de que estos países podrían renunciar al derecho de veto y quedar como simples permanentes sin mayores privilegios. Esta, de nuevo, es una mala receta en cualquiera de sus dos posibles alternativas. Si logran obtener un asiento con veto, la efectividad del consejo se verá lastimada, pues bastará con que uno de los 11 miembros esté en desacuerdo para paralizar cualquier acción de mantenimiento de la paz y la seguridad. por el contrario, en caso de que carecieran del derecho de veto, el único efecto que tendría la permanencia de esos países sería el de impedir la rotación y la participación de otros países miembros.

Se supondría que todo el esfuerzo de reforma de la ONU tiene como objetivo fortalecer el sistema de seguridad colectiva. Sin embargo, existe un riesgo real de estropearlo más en el intento, y de transformar a las Naciones Unidas en una arena de abierta confrontación. En el camino puede perderse también la oportunidad única que se ha presentado de reformar cabalmente a las Naciones Unidas. Hay algunos temerarios que piensan, de hecho, que convendría llevar a la ONU a una crisis terminal para comenzar de cero a construir una nueva institución. Si en las próximas tres semanas no se corrige el rumbo del debate. la ONU se acercará peligrosamente a ese escenario. *

(*) Embajador, Representante permanente de México ante las Naciones Unidas. (En acuerdo con la revista mexicana Proceso).