Discrepando con el fiscal en política fiscal (I)

1. Antes que nada, queremos expresar nuestra enciclopédica ignorancia de derecho constitucional y nuestro mayor respeto a la aplicación de las decisiones de la Justicia en el marco republicano democrático. Sin embargo, las amplias repercusiones de las opiniones del señor fiscal sobre política tributaria nos llevan a escribir estas líneas.

2. Permítasenos el desliz de recordar y remarcar algo que ha pasado casi inadvertido: todos y cada uno de los argumentos esgrimidos por quienes interpusieron recursos alegando la inconstitucionalidad del IRPF sobre las jubilaciones han sido considerados incorrectos o irrelevantes por el señor fiscal, a quien agradecemos habernos educado en la materia.

3. Dicho esto, pasemos al argumento por el que el señor fiscal sí considera que el IRPF a las jubilaciones debe ser declarado inconstitucional, argumento no sólo extensible a todo el IRPF sino, como veremos, a todo el sistema tributario. Dice el señor fiscal que el Poder Ejecutivo, única voz que la Justicia debe escuchar para entender el espíritu de la Ley de Reforma Tributaria, ha dicho, a través del ministro de Economía, que «ingreso es igual a renta y renta es igual a ingreso», lo que constituye una ficción tributaria. No hay problema con las ficciones tributarias, continúa el fiscal, en tanto no violen principios constitucionales. Pero la aplicación de esta primera ficción, según el fiscal, origina una segunda ficción: que «capacidad económica (ingreso) es igual a capacidad contributiva (renta)» y, por tanto, el IRPF viola el principio constitucional de «igualdad de las personas ante las cargas públicas», que sólo se respeta cuando el impuesto efectivamente grava según la capacidad contributiva (renta) y no según la económica (ingreso). Aún así, continúa el fiscal, si hubiese algo en la ley que creó el IRPF que atenuara el impacto negativo de esta segunda ficción, no habría mayor problema.

Pero busca y no encuentra nada, porque le parece que el mínimo no imponible «está por debajo de los indicadores económicos reales de básica sustentación» y el impuesto no tiene las deducciones que «desde siempre (históricamente y en Derecho comparado) hacen a la esencia misma del IRPF».

En buen romance, al señor fiscal le parece bajo el mínimo no imponible y pocas las deducciones. Si este no es un pronunciamiento de política tributaria, la mayoría de los tributaristas del mundo va a seguro de paro. Siendo claramente, por tanto, un cuestionamiento de política tributaria, habilita una respuesta desde ese ángulo, que es la que daremos a continuación.

4. Las deducciones del señor fiscal. El señor fiscal no se inhibe de dar una larga lista de deducciones, según él «las más significativas», «típicas» del IRPF, que hacen «parte de la esencia misma» del impuesto. Con ello, ingresa de lleno en una discusión de política tributaria en la que, por otra parte, deja muy claro que no es su fuerte. Por ejemplo:

I) Confunde «núcleo familiar» (opción de tributación conjunta) con una deducción.

II) En su lista incluye la deducción por gastos en «arrendamientos». Ninguno de 30 países analizados (2) concede deducciones por este concepto, por lo que resulta difícil comprender cómo hace a la «esencia» del IRPF. Lo que, por el contrario, algunos países otorgan es una deducción de los intereses hipotecarios por compra de casa-habitación, hasta cierto límite, pues la propiedad de la vivienda se considera una externalidad positiva. En el mismo sentido, no se grava el ingreso ficto correspondiente al usufructo de la casa-habitación. Esto, no obstante, viola la equidad vertical, el usufructo de la vivienda propia de mejor categoría no es considerado. La tendencia en los impuestos a la renta personal duales y uniformes es a gravar los intereses a tasas más bajas ­a diferencia de los integrales que los suman a todos los ingresos y los gravan a tasas muy altas (siempre que puedan impedir que el ahorro se fugue)­ y a eliminar esta deducción (por igualdad con el alquiler no deducible). En otras palabras, favorecer la oferta de viviendas reduciendo su costo financiero.

III) Reclama una deducción por gastos en salud que ya está otorgada por la Ley.

IV) Cita una deducción por «contratación de mano de obra». Si se refiere a las rentas del trabajo fuera de la relación de dependencia, se olvida tanto de la deducción (ficta) de gastos que prevé la Ley (30% de los ingresos), como de la posibilidad que tienen, si esta deducción les resulta insuficiente, de liquidar IRAE.

V) El señor fiscal sostiene que una deducción diferencial por un «mayor número de hijos» hace a la «esencia» del impuesto. Por el contrario, la tendencia claramente dominante en el mundo es la de otorgar una deducción de monto fijo por hijo dependiente, como hace el dual a la uruguaya.

Las deducciones diferenciales sólo son otorgadas por algunos gobiernos subnacionales (como la Comunidad de Madrid en España) cuando tienen ciertas potestades de diseño del IRPF sobre la parte de recaudación que les es participada y quieren, por ejemplo, promover la natalidad.

VI) De la lista de treinta países analizados, sólo dos ­Bélgica y Francia­ otorgan deducciones por gasto en «personal doméstico».

Parecen pocos como para que el señor fiscal afirme que se trata de una deducción «distintiva» del IRPF, «parte de la esencia misma» del gravamen. Ni que hablar de las deducciones por «garantías» y «tributos municipales», que no aparecen en ninguna legislación. En todo caso, más «esencial» parece ser la deducción de asistencias por separaciones matrimoniales, teniendo en cuenta que son otorgadas por siete de estos treinta países ­Estonia, Holanda, Noruega, Bélgica, Portugal, Canadá y Brasil­ y que en Uruguay el número de divorcios al año ha llegado a superar al de matrimonios.

En definitiva, no existen dos países que tengan las mismas deducciones. No existe tal «ficción» de «las más significativas» porque son una decisión de política tributaria de cada administración.

5. Deducciones «que desde siempre (históricamente y en Derecho comparado) hacen a la esencia misma del IRPF».

Pero, además, el señor fiscal dice que las deducciones de su lista «desde siempre (históricamente y en Derecho comparado) hacen a la esencia misma del IRPF», mostrando que desconoce por completo la historia del impuesto a la renta, que si algo ha tenido a lo largo del tiempo es capacidad para transformarse. Ese sí podría ser uno de sus puntos esenciales, pero no la presencia permanente de una lista de deducciones y menos aún de las que cita el señor fiscal ­algunas producto exclusivo de su imaginación. En efecto (3):

a) Durante la administración Roosevelt, para financiar el Estado benefactor y el esfuerzo bélico de la segunda guerra mundial, se masificó el impuesto a la renta, en lo que constituyó la segunda revolución del impuesto en el siglo XX. Fueron característicos del impuesto en este período los continuos incrementos de tasas, acompañados de mermas de la base tributaria causadas por la introducción de deducciones ­incentivos (tax breaks) y disposiciones especiales (loopholes)­ que buscaban evitar posibles efectos negativos en el ahorro, la oferta de trabajo y la inversión de riesgo. Dicho de otro modo: tasas altísimas, bases imponibles estrechas (muchas deducciones).

b) Después de la guerra y hasta fines de los años 1970 avanzó sin pausa la actividad estatal, materializada en la reconstrucción europea y el proyecto de «gran sociedad» estadounidense, basada en el fin de la pobreza y la injusticia social (administración Johnson) como complemento de la seguridad social masiva de Roosevelt. Sustentada en una versión exagerada del keynesianismo y en el crecimiento inicial de las economías planificadas, llevó la presión fiscal a niveles por encima del 50% del PIB y las tasas marginales superiores del impuesto a la renta hasta el 90%.

Las «contra-reformas» de Reagan en 1986, y la prece
dente de la administración Thatcher, ensancharon las bases ­reduciendo el gasto tributario, en especial los incentivos a las grandes empresas (corporate welfare)­ y paralelamente bajaron las tasas, en lo que constituyó una «vuelta a los orígenes» del impuesto a la renta. Dicho de otro modo: tasas bajas, bases amplias (pocas deducciones).

c) En la última década del siglo XX, la última revolución del impuesto «llegó del frío».

Las economías socialdemócratas nórdicas, que se hallan entre las más competitivas del mundo, establecieron un tributo dual que otorga un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ­tanto ahorro como inversión­ cada vez más móvil, por razones administrativas y de eficiencia.

A su vez, en las «economías en transición» ­del socialismo al capitalismo­ el impuesto a la renta se transformó en un impuesto (uniforme) de tasa única para toda clase de renta, con un mínimo no imponible alto, que excluye del gravamen a un alto porcentaje de la población y, junto con un número muy limitado de deducciones (en algunos casos ninguna), facilita considerablemente la tarea de administraciones tributarias jóvenes o débiles. Dicho de otro modo: aún menos deducciones.

Pero la razón principal de la reducción de las deducciones es que los países más avanzados van a un «universalismo básico» en salud, educación y vivienda para lo cual necesitan no perforar la base imponible del impuesto a la renta que es, por lejos, su principal fuente de recursos fiscales. Por ejemplo, es fundamental para el desarrollo y mucho más productivo proveer una buena educación pública ­no importa si la provee el sector privado pero que sea accesible a todos, al menos hasta la secundaria­ que agujerear el impuesto a la renta y crear una educación privada privilegiada que conviva con una pública de baja calidad, porque al final esta última es la que da el nivel de toda sociedad. En corto, estos países gastan en promedio 6% del PIB en educación y para financiarlo no agujerean el impuesto a la renta. Mucho menos lo podemos hacer nosotros que tenemos escasísimos recursos.

En conclusión, el impuesto a la renta no es, «en esencia» y «desde siempre», el de las muchas deducciones de la pionera estructura de la administración Roosevelt ni el de Azzini, que por super-personalizado redujo su capacidad redistributiva a casi cero pues nunca recaudó más de 0,2% del PIB. La tributación es dinámica, no es atemporal, como parece pensarlo el señor fiscal. (Curioso: en su escrito no cita el año de publicación de ninguno de los varios libros que consultó, como si el tiempo no fuera relevante en ciencias sociales).

Es cierto que, por definición, la ciencia jurídica va «por detrás», legislando y dictando jurisprudencia luego de la irrupción de fenómenos nuevos. Pero ya ha habido dos revoluciones en el impuesto a la renta y el señor fiscal ­acompañado en esto por la Red de Economistas de Izquierda­ continúa parado en el Derecho comparado del impuesto a la renta de la administración Roosevelt.

En la nota de mañana nos preguntaremos si tiene algún sentido afirmar que el dual a la uruguaya viola «la esencia misma» del IRPF y si la postura del señor fiscal nos dejará sin sistema tributario.

 

Notas:

(1) Asesores de la Comisión de Reforma Tributaria.

(2) Francia, Alemania, Italia, Suiza, España, Portugal, Reino Unido, Irlanda, Grecia, Israel, Japón, Singapur, Turquía, Canadá, Estados Unidos, México, Costa Rica, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Estonia, Rusia, República Eslovaca, Polonia, Finlandia, Holanda, Noruega, Suecia, Bélgica.

(3) Arquitectura de una propuesta de reforma tributaria (2006). Universidad Católica.

(//www.ucu.edu.uy/Facultades/CienciasEmpresariales/index.htm)