Equidad y sostenibilidad: de los mitos a las realidades

Dado que la composición de la cifra no se ha hecho explícita en ningún documento técnico ni de prensa, nos vemos obligados a estimar que los 135 millones se integran con : i) la eliminación del Imaba ($50 millones), ii) la rebaja del Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas (US$15 millones) y iii) la rebaja de 30% a 25% de la tasa del impuesto a la renta empresarial (IRAE, hoy IRIC e IRA, $70 millones).

Tampoco se ha explicitado cómo se han identificado los sectores «más ricos» supuestamente beneficiados.

Al respecto es necesario recordar que tanto en la academia como en la práctica profesional internacional los efectos fiscales sobre la equidad siempre se miden en base a las encuestas de hogares. Con ellas medimos en Uruguay la distribución del ingreso y los niveles de pobreza e indigencia, entre otros indicadores, y a la fecha no se ha puesto pone en tela de juicio la calidad de esta información. Así lo hemos hecho  realizando todos los ajustes necesarios para superar problemas como la subdeclaración de ingresos- y explicitado nosotros. Y los resultados son concluyentes: con la introducción del IRPF el sistema tributario, actualmente regresivo, pasa a ser progresivo; el 70% más pobre de los hogares gana, es decir, pagará menos impuestos de los que hoy paga; menos del 15% de las pasividades serán alcanzadas por el impuesto; y el 20% más rico de los hogares pagará más del 80% del IRPF.

Dicho esto, consideremos uno a uno los impuestos en cuestión. El Imaba es el impuesto al cheque del Uruguay, salvo porque se cobra sobre las colocaciones de los bancos y a tasas más altas que las que habitualmente gravan los débitos de los clientes.

Ahora bien, ¿con la derogación del Imaba se sacrifica equidad? ¿Sobre quién recae económicamente (no legalmente) el Imaba? Sólo las grandes empresas tienen la opción de financiarse en el exterior.

Parece claro, entonces, que los bancos de plaza trasladan el impuesto a los préstamos que otorgan a las empresas y con ello resulta directamente gravada la inversión, que en Uruguay, aunque recuperándose, está casi al nivel de reposición, es la segunda más baja de América Latina y está por debajo del promedio del Africa Subsahariana. Este defecto es reconocido en el propio diseño del impuesto, que presenta una serie de rebajas y exoneraciones por plazos (más largos) y por actividad (por ejemplo, a prefinanciación de exportaciones) que lo hacen tan inequitativo como distorsivo.

Por su parte, el Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas (IPPF), que recauda 0.1% del PIB, es un impuesto extra a la propiedad inmobiliaria. En el mundo, prácticamente no se gravan los patrimonios invertidos (empresariales) porque no se desea gravar la inversión. Casi ningún país lo hace, y cuando lo hace las recaudaciones son tan insignificantes como en Uruguay –el país que más recauda es Argentina con menos de 0,3% del PIB-. Adicionalmente, este impuesto constituye una discriminación contra la propiedad inmueble -y a la construcción- que soporta tres cargas: la contribución municipal, el impuesto de Primaria y el IPPF. Por último, los impuestos a la propiedad inmueble son base imponible natural de los gobiernos municipales. En efecto, son el pilar de la descentralización financiera en el mundo, pues permiten concentrar la base natural de imposición y la capacidad de gestión. En términos económicos, el aumento de valor de la propiedad está fuertemente correlacionado con los servicios que obtiene primordialmente del gobierno municipal  por ejemplo, infraestructura en caminería rural y urbana, saneamiento, etc.-, por lo que atendiendo el principio del beneficio también se debe asignar esta base imponible a los municipios.

Finalmente, la rebaja de tasa del IRAE del 30% al 25% tiene como finalidad mejorar la competitividad del país en la atracción de inversiones. El nivel de nuestra inversión es un 33% menor que el promedio del Mercosur y captamos un 40% menos de inversión extranjera directa que nuestros socios. Nuevamente, ¿con esta rebaja se sacrifica equidad? ¿Sobre quién recae económicamente (no legalmente) el impuesto a la renta empresarial? Veámoslo.

 

Impuestos de empresas públicas

Desde el primer análisis tributario de equilibrio general de Harberger, en 1963, todos los desarrollos posteriores reconocen que en una economía abierta (y más cuanto más competitivo sea su mercado interno) el rendimiento del capital está dado por el rendimiento internacional más los adicionales de país y actividad, y que la carga tributaria repercute no en la disminución de la rentabilidad requerida sino en el nivel invertido. De esta manera, el impuesto recae sobre el trabajo, y dependiendo del nivel de sustitución de capital y trabajo, del cambio tecnológico y de la estructura del mercado doméstico, la carga sobre los asalariados puede ser incluso mayor que lo recaudado.

Más aún, un porcentaje muy importante de la recaudación del impuesto a la renta empresarial proviene de las empresas públicas. Según datos de la DGI, casi la mitad del IRIC (48%) fue pagado por las empresas públicas en el año 2004 e incluso este porcentaje habría sido algo superior en el 2005. ¿Puede afirmarse que la rebaja del impuesto a la renta sobre las empresas públicas afecta la equidad de la reforma, porque beneficia a «los más ricos»? Parece claro que las ganancias de las empresas públicas, en su mayoría ganancias monopólicas, son pagadas por la población y apropiadas por el Estado, no por los privados.

Pese a lo anterior, podría sostenerse que esta rebaja del 30% al 25% está desalineada de la tendencia internacional, que es un incentivo «excesivo» de esta reforma. No parece ser ése el caso. Es muy clara la tendencia a la reducción de las tasas de imposición a la renta empresarial en el mundo y, a la vez, a la derogación de la pléyade de incentivos a la inversión que se otorgan a todos los niveles de gobierno. Por ejemplo, en la Unión Europea el promedio de tasas es de 25%, con los países mayores  Alemania, Francia, Inglaterra, Italia y España- por encima del 30%, dado que su mayor mercado genera un mayor atractivo a la inversión, y con los miembros más pequeños muy por debajo del promedio (inclusive, Letonia no grava la renta de empresas, sólo la personal). En América Latina y en Asia el promedio es 28%, similar al de los países escandinavos, que poseen un impuesto dual y sus economías son reconocidas como las más competitivas del mundo.

Llegados a este punto, cuentas claras: si bien la tasa nominal en Uruguay es 30%, la tasa efectiva es significativamente menor. El país no escapa al tradicional modelo dicotómico en el que una pléyade de beneficios otorgados sin mayor criterio, que van desde la promoción industrial a la forestal pasando por 8 zonas francas, hace que la tasa efectivamente pagada sea significativamente menor a la nominal. Por ejemplo, en el período 1993-1997, una muestra de 2.368 empresas que presentaron declaración jurada de IRIC en DGI -aquellas que tenían beneficios parciales- y representaban más del 30% del valor bruto de producción, pagaron una tasa efectiva promedio de 21%.

Visto de otro modo, a nivel macro, si se consideran la recaudación total del impuesto a la renta empresarial (2.5% del PIB) y la alta participación de las empresas públicas ya señalada, la carga del sector privado uruguayo por este impuesto presenta el ratio respecto al PIB más bajo de América Latina, excepto por Haití, por lo que se hace necesario, en nuestro criterio, un cambio en el diseño de los incentivos del tributo.

 

La propuesta de imposición

Nuestra propuesta de cambios a la imposición a la renta empresarial incluía: (
a) la reducción de la tasa de IRAE de modo de lograr una tasa baja, consistente con el resto de los componentes del impuesto a la renta -el personal y las rentas internacionales-, evitando el arbitraje por categoría de renta o ropaje jurídico (tipo de empresa) y (b) simultáneamente eliminar los incentivos subjetivos (sectoriales -forestal, zonas francas, etc.- o por tamaño de inversión o por tipo de empresa).

Esto no excluye la posibilidad de otorgar incentivos en actividades (por ejemplo, investigación y desarrollo, capacitación, tipo de empleo), sectores estratégicos de especialización (clusters seleccionados con externalidades de aglomeración) o en línea con las necesidades del país (diversificación de la matriz energética, por ejemplo).

Pero, eso sí, los gastos tributarios deberían ser temporales, decrecientes y transparentes, con control macro -por sector- vía la rendición de cuentas, y control micro -a nivel de empresa- por declaración a la administración. Justo es reconocer que la reforma propuesta por el gobierno no incluyó una clara señal de implementación de esta política y, más aún, siguen estudiándose o concediéndose beneficios subjetivos, desde la admisión de pérdidas a quienes no se les gravan las ganancias -tal el caso de los exportadores, como compensación por problemas de tipo de cambio- hasta nuevas zonas francas o proyectos específicos, sin una política clara.

Sin embargo, más allá de los argumentos técnicos, cuando casi todo el espectro político expresa su disconformidad, los técnicos deben escuchar … y re-proponer. En efecto, en una democracia, el consentimiento a la tributación, que en la imposición a la renta es fundamental para su éxito por la necesidad del cumplimiento voluntario masivo, se inicia con la aprobación legislativa. Esto no implica necesariamente eficiencia o justicia distributiva -además, en general, ha conllevado a impuestos más altos-, pero asegura la voluntad colectiva de llevar a cabo un experimento social.

 

Eliminar los aportes patronales

Por lo antedicho, si lo que se pretende es insistir con un modelo dicotómico de imposición a la renta empresarial, nuestra re-propuesta sería mantener el IRAE en 30% y con el producido, que dada la recuperación de la rentabilidad de los monopolios públicos se estima en US$ 90 millones anuales, eliminar o reducir significativamente los aportes patronales a la seguridad social del sector privado (aproximadamente 0.6% del PIB, unos 80 millones de dólares).

El empleo es el gran problema de Uruguay, y lo viene arrastrando desde hace casi cuarenta años. Por ello, se hace necesario disminuirle la carga tributaria, inclusive la de la seguridad social.

En un país con alto desempleo -estabilizado alrededor del 12%-, un subempleo estimado en más del 15%, un funcionariado público que es casi el 20% de la población ocupada, poca creación de empleo y cada vez menos reacción del mismo al crecimiento de producto (elasticidad de 0.33), estas contribuciones se podrán llamar «patronales» pero verdaderamente recaen sobre los trabajadores, sobre la oferta de trabajo. En nuestro criterio, la reducción de la carga tributaria sobre el empleo privado, en especial sobre el de menor productividad, debe ser uno de los ejes principales de la política fiscal en el largo plazo, quizás sólo superada en importancia por la asistencia a la catastrófica situación de la niñez.

La derogación del IRP y la rebaja de las contribuciones patronales a la seguridad social reduce la «cuña fiscal» -diferencia entre los ingresos brutos y los netos después de impuestos a la renta y aportes a la seguridad social- de los sectores de menores ingresos, los de menor productividad y, por este motivo, los más vulnerables en el mercado laboral. Tal cual señala la OCDE reiteradamente, esto (a) mejora sus salarios (y, con ello, la distribución del ingreso) o bien (b) mejora la competitividad y promueve el empleo.

Debe agregarse que si se suman las tasas marginales del IRPF y las contribuciones totales a la seguridad social se estaría en los menores niveles internacionales para el rango de ingreso per cápita en el que se encuentra el país. Es oportuno recordar, entonces, que tasas bajas y uniformes facilitan el combate a la informalidad.

 

Pacto fiscal: sostenibilidad y orden

Por último, también se ha expresado en forma generalizada la preocupación por las consecuencias de una eventual recaudación mayor a la estimada en la reforma. Si bien ha quedado establecido que la reforma no pretende aumentar los ingresos, como toda reforma pionera está sujeta a un grado importante de incertidumbre, y seguramente en el medio plazo serán necesarios ajustes como lo indica la experiencia internacional. Una solución simple sería afectar parte del exceso de recaudación como porcentaje del producto a determinados gastos y otra a rebajar impuesto o deuda pública. Sin embargo, en nuestro criterio, el país necesita considerar un pacto fiscal expresado en una serie de reglas claras aunque flexibles.

En efecto, la situación fiscal del país es muy comprometida, presenta un alto endeudamiento (75% del PIB y en moneda extranjera) y registra un déficit fiscal pese a estar en la fase ascendente de un ciclo mundial que le ha sido extremadamente favorable en términos de intercambio, caída de tasas de interés y moneda de denominación de su deuda, y dinamismo de sus socios comerciales. Uruguay tiene una presión fiscal superior al 30% del PIB, que excede su capacidad tributaria, pero el 60% de dichos ingresos están comprometidos en el pago de intereses de deuda y jubilaciones (alrededor de 18% del PIB). Esto le deja un margen de «ingreso fiscal disponible» de los más bajos de América Latina para la provisión de servicios públicos y el mejoramiento de la infraestructura física y social.

A este estado de situación se agregan los desafíos de probables cambios relevantes de su política comercial, que requerirán recursos para potenciar la competitividad a la vez que morigerar los impactos negativos, y las sustantivas reformas previstas en la salud -la implantación de un seguro universal-, y en la educación -en la que se ha presupuestado un incremento significativo de recursos-. Todas estas reformas, con impactos en el desarrollo mucho más importantes que la tributaria, generarán fuertes presiones en el sistema impositivo propuesto, que no admite aumentos de tasas sin que se afecte su coherencia y eficacia.

Por lo anterior, se hace perentorio un acuerdo amplio que fije compromisos y pautas agregadas de comportamiento tanto a nivel nacional como municipal, que disminuyan la incertidumbre y amplíen el apoyo a las propuestas. La experiencia internacional ha sido muy satisfactoria, en especial en América Latina (por ejemplo, la regla del resultado fiscal estructural chilena o las leyes de responsabilidad fiscal de Perú o Brasil). En definitiva, no sólo consolidan el compromiso con la sostenibilidad fiscal, en un esfuerzo de suavizar los efectos del ciclo, sino que coadyuvan a ordenar los procesos de implantación de las reformas tanto a nivel funcional (servicios -salud, educación, etc.-) como económico (salarios -servicio civil-, inversiones  infraestructura-, etc.). *