Cancela: "Sin certezas en la vigencia de las reglas, ni el crédito ni el crecimiento son posibles"

A partir de marzo próximo usted tendrá la responsabilidad de dirigir una institución que en referencia a su actuación desde junio de 2002 algunos analistas consideran el «ancla institucional» del país en la emergencia. El sistema político y la izquierda en particular no han logrado acuerdos firmes respecto al grado de independencia y autonomía que debería tener el Banco Central respecto al Gobierno Central. ¿Cuál es su opinión sobre el fondo de la discusión?

–En primer lugar, una precisión: si bien la presidencia implica ciertas responsabilidades específicas, la dirección del Banco Central es una responsabilidad compartida por todo el Directorio. En segundo lugar, en lo que hace a su pregunta, el BCU está definido por la ley 16.696 como un servicio del dominio comercial del Estado, organizado bajo la forma de Ente Autónomo. En ese carácter, la ley le otorga la autonomía técnica, administrativa y financiera para el cumplimiento de las finalidades que le atribuye e introduce limitaciones a su discrecionalidad en el relacionamiento con el Gobierno, como la establecida por los artículos 47 y 49 de la ley orgánica, que establecen topes a la asistencia financiera. Sin embargo, el ordenamiento institucional del Estado uruguayo presenta, en mi opinión, ciertas debilidades para el cumplimiento eficaz de las funciones que debe desempeñar el Banco.

 

Un banco con debilidades

Una primera debilidad radica en que los miembros de los directorios de los entes autónomos (y el BCU es un ente autónomo), sólo están obligados a rendir cuentas al Poder Ejecutivo (artículo 193 de la Constitución) y sus decisiones pueden ser observadas y hasta suspendidas por éste (artículo 197). A esto se agrega que la duración del mandato de los directores coincide con el período de gobierno. Este arreglo institucional, en un régimen presidencialista como el que caracteriza al Estado uruguayo, coloca al Banco Central como un instrumento del gobierno sobre el cual el Parlamento no puede ejercer más que un control indirecto, a través del ministro de Economía, o extremo, ante la designación o destitución de sus directores.

Una segunda debilidad radica en la concentración de funciones en el Banco Central. Es autoridad monetaria y también supervisor del sistema financiero. A ello se agregó la obligación de actuar como liquidador de bancos y asegurador de depósitos, si bien aún no se ha organizado la superintendencia creada por dicha ley. Esta concentración de funciones puede crear conflictos de incentivos .

 

Aumentar la autonomía

Finalmente, para no mencionar más que las que considero de mayor importancia, el Banco Central, actuando como supervisor del sistema financiero, dada su ubicación institucional, sólo tiene facultades limitadas para «disciplinar» a los bancos estatales, en tanto éstos tienen la misma jerarquía institucional que él, debiendo recurrir, llegado el caso, a solicitar al Poder Ejecutivo que tome las acciones necesarias, con la consiguiente probable lesión de la autonomía de dichas instituciones. Esta debilidad fue algo atenuada por la ley de diciembre de 2002, que facultó al BCU a sancionar a los bancos estatales con multas.

En mi opinión, Uruguay debería avanzar en un diseño institucional que desconcentre funciones e incremente la autonomía del Banco Central, con el consiguiente aumento de la responsabilidad política y personal de sus autoridades frente al Parlamento, obligando a una rendición pormenorizada de cuentas. Al mismo tiempo, la disposición del inciso final del artículo 3 de la ley orgánica que mandata al Banco a «procurar» la coordinación con la dirección de la política económica, responsabilidad del Poder Ejecutivo, debería ser fortalecida. Un banco central «independiente» no significa un centro de poder autónomo. De hecho, los bancos centrales más independientes, como la Reserva Federal de EEUU, el Banco de Inglaterra o el Banco Central Europeo, junto con su independencia técnica, tienen estrictos mandatos y sus autoridades responsabilidad directa, y coordinan estrechamente las políticas monetarias con sus tesorerías.

 

–De acuerdo a ello, ¿es necesario legislar para consolidar (o alterar) ese «lugar» que ocupa actualmente el BCU en el sistema? Si fuera así, ¿cuál sería la secuencia de tal discusión desde las perspectivas del propio plan del BCU que usted y el EP-FA-NM han estado discutiendo?

–Como condición previa, creo que debería discutirse, en el sistema político, la pertinencia de esa visión, ya que las modificaciones que implica no refieren sólo a la Ley, sino también a la Constitución, cuya reforma pasa necesariamente por un plebiscito. Sin perjuicio de ello, pueden procesarse en primer lugar, si existe el acuerdo político suficiente, las modificaciones legales necesarias para prevenir los conflictos de incentivos a que me refería al responder la primera pregunta. Esto es, separar del Banco Central las funciones de supervisión del sistema financiero y las de protección del ahorro.

En segundo lugar, en lo que refiere a la política monetaria, pueden diferenciarse claramente las responsabilidades del Ministerio de Economía en el establecimiento del marco macroeconómico (especialmente las metas de inflación y las necesidades de financiamiento), que derivan de las prioridades del programa de crecimiento y distribución del ingreso, de las del Banco Central, que consisten en definir la política monetaria consistente con dicho marco y con las metas que implica.

En el cumplimiento de estas responsabilidades, el Banco Central puede (y debería) hacer pública la rendición de cuentas al Poder Ejecutivo que le impone la Constitución.

Una práctica de gobierno institucional orientada en ese sentido puede contribuir a incentivar al Parlamento a desarrollar las capacidades de contralor necesarias para caminar hacia un modelo de Banco Central acorde con las responsabilidades que le impone un contexto globalizado y los objetivos de un programa de cambios estructurales como el que iniciará su aplicación el próximo 1º de marzo.

 

Hay que producir «calidad»

–Dado que los programas y documentos de su fuerza política no tienen referencias a este problema y desde ese «lugar» que a su juicio el BCU debería ocupar, ¿es compatible la misión principal del Banco –la defensa de la moneda nacional– con el resto de sus funciones?

–La ley orgánica vigente define cuatro finalidades del Banco Central del Uruguay: velar por la estabilidad de la moneda nacional, asegurar el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, mantener un nivel adecuado de las reservas internacionales y promover y mantener la solidez, solvencia y funcionamiento adecuado del sistema financiero nacional.

Hay una tendencia simplificadora que supone que los bancos centrales deben limitarse a asegurar niveles bajos de inflación y que allí se agota su misión. Desde mi punto de vista, el Banco Central debe, por lo pronto, cumplir con las finalidades que le asigna el legislador, por lo que, en el caso de nuestro país, debe atender con el mismo celo las cuatro finalidades, mientras la ley no diga otra cosa. En ese contexto, las finalidades deben hacerse compatibles.

Las dificultades radican en lo que mencionaba antes, en relación con los posibles conflictos de objetivos al intentar cumplir simultáneamente con todas las finalidades. Por ejemplo, si, como ocurrió en el pasado reciente, para intentar obtener una baja tasa de inflación el banco maneja el tipo de cambio asegurando su cotización, puede entrar en conflicto con la finalidad de mantener un nivel adecuado de reservas, en la medida en que el tipo de cambio se distancie de su nivel de
equilibrio, lo que, a su vez, si se fuerza una devaluación, puede amenazar la normalidad de los pagos y la solidez y solvencia del sistema financiero.

Por estas razones es que resulta importante asegurar la coherencia de objetivos en el marco de las finalidades del Banco Central, de modo que lo que «produce», que son bienes públicos como la moneda, la regulación y la supervisión, sean de excelente calidad. Eso es lo que asegura, desde las funciones del Banco Central, la estabilidad de la moneda nacional, la cual depende también de que los fundamentos económicos de su valor (medido por su poder de compra o por su precio en otras monedas) sean sólidos. Esto es, que a nivel macroeconómico se mantengan los equilibrios internos y externos básicos.

 

–¿Cuál sería su plan para procesar y ejecutar los cambios que usted considera imprescindibles para poder cumplir sus propias responsabilidades personales al frente de la institución?

–Los cambios implícitos en la visión antes mencionada no pueden responder a un plan unipersonal. Deben estar inscritos en el programa global de reforma del Estado que el gobierno debe liderar y que está incorporado al programa que la ciudadanía mayoritariamente votó. Por otra parte, si bien tengo una información general de la discusión que el BCU viene procesando al respecto, no tengo aún un conocimiento detallado de su situación, déficit que iremos superando con la colaboración de las actuales autoridades. Tampoco sé quiénes me acompañarán en el Directorio, que también tendrán sus ideas al respecto. Una condición es esencial: como todo proceso de cambio, una eventual transformación estructural de cualquier institución –y en particular, del Banco Central– tiene que apoyarse en una participación activa de sus cuadros funcionales y en la asunción por éstos de los objetivos y modalidades del proceso.

 

–¿Cuál es su juicio global sobre el desempeño del BCU en el último período?

–Es difícil de hacer un juicio global sobre el desempeño del BCU en el último período, si por éste se entiende el que comienza en marzo de 2000. Esto por dos razones: por una parte, porque hubo un BCU antes de la crisis de 2002 y otro después; por otra, porque habría que tener más detalles para juzgar algunos aspectos, especialmente de la política monetaria, correspondientes a la primera etapa.

Sin embargo, la impresión que queda del primero de los períodos es que el BCU funcionó como un apéndice del gobierno, tomando decisiones u omitiendo hacerlo aún en contra de la opinión de los servicios. Esto parece haber sucedido tanto en sus funciones de autoridad monetaria como en sus responsabilidades de supervisor del sistema financiero. En el segundo período, bajo la conducción del actual directorio, en cambio, parece haberse dado un proceso de recuperación de la reputación del Banco, apoyado en un manejo de la política monetaria que, si bien debe consolidarse, ha logrado adquirir credibilidad y predecibilidad. Del mismo modo, el punto más débil de la imagen bancocentralista previa a la crisis, consistente en su desempeño como supervisor, se ha venido mejorando sustantivamente desde entonces, aunque todavía resta camino por recorrer.

 

–Actualmente el BCU cumple una serie de funciones diversas pero intenta privilegiar el mantenimiento de una meta de inflación que, situada en el rango del 6%-8% pudiera mantenerse como objetivo del nuevo programa económico. ¿Usted comparte dicho objetivo?

–La meta de inflación es sólo uno de los indicadores de estabilidad macroeconómica, si bien es muy importante y, en particular, para las finalidades que la Ley atribuye al Banco Central, resulta un indicador clave, ya que «velar por la estabilidad de la moneda nacional» supone, a mi juicio, procurar que su valor sea estable. Y una moneda vale por las funciones que cumple, entre ellas la de servir como reserva de valor. Con tasas de inflación altas y muy variables esa función se pierde, que es lo que ha ocurrido en Uruguay tras largas décadas de inflación elevada. El resultado es que otras monedas sustituyen a la nacional y se reducen los instrumentos de política económica disponibles. La confianza en la moneda nacional se gana a largo plazo, con persistencia de políticas macroeconómicas sólidas, especialmente en los campos fiscal y monetario, pero también con fundamentos económicos de firmes raíces en la producción y el empleo.

En lo que refiere al rango meta referido en la pregunta, no puedo adelantar una meta de inflación que yo comparta. Para ello sería necesario tener diseñados los posibles escenarios macroeconómicos para el próximo año, asunto en el que estamos trabajando con el Cr. Astori y los restantes miembros del equipo.

Está claro a nivel de los miembros del equipo con quienes estamos trabajando, es que resulta sana la práctica de trabajar, en política monetaria, con un horizonte anual y que no sería razonable alterar los compromisos asumidos en ese sentido por el Banco Central.

Hasta ahora, las decisiones en términos de metas de inflación han sido adecuadas a la situación y el Comité de Política Monetaria ha actuado con razonable eficacia. Hemos sido invitados a participar en la reunión de fin de año de ese Comité (el miércoles próximo) y allí seguramente estaremos en condiciones de evaluar la pertinencia del rango que se establezca para todo el año próximo, aunque no veo, en lo personal, razones que induzcan a pensar en modificaciones del vigente hasta setiembre.

 

–¿Usted mantendría o alteraría los instrumentos que utiliza actualmente el BCU para sustentar esta meta y, en particular, la política monetaria con sus rangos preestablecidos de base monetaria, etcétera?

–El cumplimiento de una meta de inflación de corto plazo no depende sólo de la política monetaria. Debe considerarse el impacto de eventuales shocks exógenos, como variaciones de precios internacionales relevantes o posibles efectos de factores climáticos u otros sobre la oferta de productos cuyos precios integran el índice de referencia. También deben tenerse en cuenta las políticas de tarifas de servicios públicos, la política de ingresos y la política tributaria.

Dado un marco de dichas políticas, los instrumentos monetarios que actualmente maneja el BCU son los disponibles en las presentes condiciones. En la medida en que la economía vaya adoptando un mayor uso de la moneda nacional y que se reactive el crédito bancario, actualmente casi paralizado, podrá disponerse de mayor instrumental. Por el momento, creo que el establecimiento de rangos de base monetaria es un indicador adecuado del compromiso de objetivos del Banco Central.

 

El precio del dólar

–Si ello supusiera una continuidad en la caída del precio del dólar, y si, eventualmente, se viera enfrentado a presiones surgidas de exportadores, rentistas o del propio Ministerio de Economía, ¿cómo respondería?

–Si la política monetaria está bien conducida y en línea con el resto de las políticas macroeconómicas, las variaciones del precio del dólar deberían responder exclusivamente a factores de otro orden, como ser variaciones de productividad, términos de intercambio o variaciones en las relaciones entre gasto agregado e ingreso agregado. La política macroeconómica debería tratar de asegurar el equilibrio entre estos dos últimos, pero en lo que refiere a los otros factores sólo puede intentar atenuar las fluctuaciones, no puede desviar durablemente la tendencia.

El precio del dólar sigue siendo en Uruguay una variable clave, no sólo porque el comercio exterior es muy importante e
n relación al PBI, sino por el elevado índice de dolarización de los activos y pasivos financieros de los agentes. Sin embargo, desde el momento que se ha elegido –y yo comparto– un régimen de política monetaria que implica un régimen cambiario de flotación, el Banco Central no debería tener una meta de tipo de cambio, ya que en ese caso, de hecho, se estaría volviendo al régimen anterior. Si hay desalineamiento más o menos sistemático del tipo de cambio de mercado respecto del que se supone que debería ser su nivel de equilibrio, entonces habría que revisar si la política monetaria o la política fiscal se están desempeñando correctamente y, en caso contrario, corregirlas, pero no cambiar de régimen según venga el viento.

 

–¿Qué piensa sobre el seguro o garantía explícita de depósitos que el BCU estudia actualmente?

–El seguro de depósito o garantía explícita, como prefiero llamarlo, es un mandato de la Ley 17.613, en la cual se crea también la Superintendencia de Protección del Ahorro Bancario, tampoco organizada todavía.

La red de seguridad del sistema bancario cuenta, en la mayoría de los países, con un instrumento como la garantía explícita –y onerosa– de depósitos. En Uruguay, el antecedente más inmediato es la ley 13.330 del 30 de abril de 1965, tras la crisis que dio origen, dos años más tarde, a la creación del BCU. Por esa ley, el Estado garantizaba toda clase de depósitos en moneda nacional en bancos y cajas populares hasta un límite determinado, el cual quedó rápidamente superado en su materialidad por la inflación de los años siguientes. Esa garantía era explícita pero gratuita. Tras las crisis subsiguientes, el Estado, en los hechos garantizó todos los depósitos, tanto en moneda nacional como extranjera, sin límite, hasta la excepción de la última crisis, cuando muchos depositantes perdieron parte de sus depósitos, cosa que sólo había ocurrido parcialmente en 1985.

Aún sin conocer los términos en que el Banco Central está estudiando el tema, en mi opinión, ningún fondo de garantía de depósitos es suficiente para hacer frente a problemas sistémicos. La red de seguridad es mucho más que esa garantía. Sin embargo, si todo el resto de la red (procedimientos de habilitación, regulación y supervisión) funciona bien, el fondo de garantía permite hacer frente a situaciones puntuales de bancos con problemas y puede evitar el contagio al sistema. Creo que los progresos que se están haciendo en materia de superintendencia deberían ser completados con la organización del fondo (que no está exenta de problemas a resolver) y de la superintendencia que lo administre. Eso sí, también pienso que esa superintendencia (de protección del ahorro bancario) debería ser independiente del Banco Central y de la SIIF, para evitar conflictos de incentivos entre las diversas funciones.

 

–¿Cuál debe ser el límite del secreto bancario, modificaría el actual?

–El secreto bancario, como en cualquier otra actividad profesional donde rige la necesaria reserva entre profesional y cliente, sirve a la construcción de la relación de confianza entre banco y cliente. Sin embargo, no puede ser un instrumento para encubrir actividades ilícitas. Así lo ha entendido la ley en nuestro país y ha dejado en manos de la justicia su levantamiento. No veo dificultades para que se pueda hacer un buen uso de este instrumento. Depende de la voluntad del gobierno que el mismo funcione bien. Es cierto que hay diversas interpretaciones sobre su alcance, pero en ese caso no sería difícil establecer por vía legal las precisiones necesarias sin que se modifique la esencia, que no es otra que proteger la confidencialidad de los negocios lícitos.

 

El mercado de capitales es imprescindible

–¿Cuál es su idea sobre la conveniencia o no de estimular el desarrollo de un mercado de valores local, o las Bolsas deben continuar transando títulos públicos casi exclusivamente?

–En el programa de nuestra fuerza política el mercado de capitales es considerado parte indispensable de un sistema financiero orientado a lo que llamamos país productivo y recientemente he tenido oportunidad de expresar mi opinión respecto al mercado uruguayo de valores. Considero que en Uruguay no existe un verdadero mercado de capitales, ya que, en los hechos, con honrosas excepciones, la operativa bursátil constituye casi exclusivamente un mercado secundario de deuda pública.

Cuesta explicar a alguien que lo mira desde fuera que, si coincidimos en que no hay un verdadero mercado de capitales, haya sin embargo dos bolsas.

No sólo considero conveniente estimular el desarrollo del mercado de capitales. Creo que es imprescindible para dinamizar la inversión. Especialmente para generar alternativas de ahorro y de financiamiento diversificadas según las preferencias y necesidades de los agentes. Existe legislación sobre nuevos instrumentos, pero las leyes no crean hechos, sólo los regulan. Sé que existen iniciativas innovadoras de parte de los operadores y también que el Banco Central cuenta hoy con mayor conocimiento y experiencia en la materia. Pero reitero, habrá que seguir trabajando para crear productos adecuados a las aspiraciones de los ahorristas e inversores y a las necesidades de las empresas.

Tengo la impresión de que existe un campo importante de desarrollo del mercado de valores donde las empresas públicas y las pequeñas y medianas empresas, que son la enorme mayoría de las uruguayas, pueden encontrar alternativas de financiamiento y capitalización.

 

—¿Intentaría retomar la idea de un Banco Central regional?

–Un banco central regional sería la culminación de un proceso de convergencia económica que diera lugar a la posibilidad de funcionar con una moneda única. Creo que antes de plantear la institucionalidad de llegada deberíamos avanzar mucho más en dirección a un mercado único, perfeccionando la unión aduanera y coordinando estructuras y políticas en ámbitos como el tributario, financiero y monetario. Me da la impresión que todavía estamos lejos de una moneda única y, por lo tanto, de un banco central regional. Me conformaría con avanzar en los próximos años en dirección a despejar las incertidumbres de la fluctuación de nuestras monedas entre sí, particularmente con Brasil y Argentina.

 

–¿Usted aceptaría revisar o, tal cual se ha sugerido, denunciar los contratos suscritos por el BCU con Thesis, la gestora de recuperación de activos de los bancos desaparecidos?

–En la medida en que los contratos –ése o cualquier otro– sean legítimos, es decir, realizados conforme a derecho, no puede esperarse otra cosa que su cumplimiento por todas las partes. Y en la medida en que los contratos se cumplan no hay por qué denunciarlos.

 

—¿Está de acuerdo en iniciar o continuar el plan de venta del Nuevo Banco Comercial?

–Las acciones del Nuevo Banco Comercial son propiedad del Estado uruguayo, representado por el gobierno a través del Ministerio de Economía y Finanzas. El contador Astori ha adelantado su opinión favorable a recuperar la inversión realizada por el Estado en ese banco mediante la venta del paquete accionario. Pero también ha indicado que no pueden repetirse las experiencias nefastas de las anteriores «reprivatizaciones». En ese eventual proceso de venta del paquete accionario, el BCU deberá actuar como en cualquier otro caso de instalación o transferencia de paquetes accionarios bancarios, ejerciendo su responsabilidad de asegurar la competencia, idoneidad y respaldo de quienes pretendan operar un banco. *