EL ESTADO Y LA DEMOCRACIA DE CIUDADANIA

En la nota de la semana pasada analizamos algunos aspectos del documento de la OEA y el PNUD acerca de la democracia de ciudadanía. Vimos algunas diferencias entre las características de la democracia en Uruguay y en el resto de los países de la región. Vimos también la necesidad de cierto grado de autonomía del poder del Estado con respecto a los poderes fácticos que constituyen minorías de gran influencia en la acción estatal. También es notoria la diferencia de Uruguay con otros países de la región, ya que algunos poderes fácticos ­como las iglesias y el narcotráfico­ tienen menos peso. Uno de los capítulos más interesantes lo constituye el de la construcción del Estado para la democracia. El documento señala: «La reconstrucción de la estatalidad, es decir, la capacidad y el poder para ejercer las facultades del Estado, es condición necesaria para el funcionamiento de una democracia de ciudadanía. Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad de transformar los derechos en realidades» (…) «Un desafío central de nuestras democracias es mejorar la distribución del ingreso en una región que posee el nivel de concentración más alto del mundo. A su vez la concentración de riqueza suele derivar en concentración de poder. Ese poder es a menudo competitivo con el poder público encargado de ejecutar la voluntad expresada en las elecciones. En ese sentido la inequitativa distribución del ingreso existente hace necesaria una redistribución de poder y un aumento de la autonomía estatal respecto a los poderes fácticos. El Estado es un instrumento indispensable en esta tarea. Pero muchas veces carece de autonomía en relación con los poderes económicamente más poderosos y, por ende, poder para hacerlo.»

Interesa señalar la visión del PNUD­OEA sobre las políticas neoliberales de las décadas del 80 y 90 completamente distinta a la de los organismos financieros internacionales. «Las reformas económicas estructurales apostaron a un Estado con grados crecientes de desregulación de la economía e incluso a un papel subsidiario en muchas dimensiones del desarrollo social. No pocas veces confundieron, además, la reforma del Estado con el recorte del gasto público necesario para restablecer unas finanzas públicas sanas. En efecto, las condicionalidades impuestas por los organismos financieros internacionales comenzaron al inicio de los años 80 siendo estrictamente económicas, pero gradualmente se ampliaron a las cuestiones de naturaleza extraeconómica, que terminaron por limitar las funciones y por deteriorar las estructuras y los recursos técnicos estatales. La idea dominante de que el achicamiento al Estado era una condición necesaria para el desarrollo e indispensable para resolver el problema de la deuda se instaló como un punto casi indiscutible de la agenda pública».

«La confianza excesiva en mercados y la racionalización del gasto condujeron, de esta manera, a un Estado insuficiente para asegurar la democracia y, paradójicamente, para apuntalar el funcionamiento de economías de mercado que conjugasen crecimiento con desarrollo humano e inclusión social. A los déficits históricos de estatalidad con que contaban muchos países se unieron otros nuevos, que afectaron incluso a aquellos que más habían avanzado en el pasado en la construcción de instituciones estatales más desarrolladas».

«En los últimos años estas carencias se hicieron cada vez más notables y se ha hecho evidente la función reguladora e interventora del Estado. De hecho, nada ha incidido en hacer más evidente la necesidad de más Estado en el mundo entero que la crisis financiera global que se desató a fines de 2008.»

Con esta crisis financiera se rompieron algunos mitos en materia económica. Los países desarrollados privilegiaron los objetivos de empleo frente al objetivo de la estabilidad. Se incrementaron los gastos públicos y se alcanzaron déficits fiscales extremadamente elevados, de dos dígitos con respecto al PBI, sin que por ello se hayan producido elevados procesos inflacionarios. La atención de la pobreza, de las desigualdades, de la educación, salud, vivienda y seguridad pública requieren un papel activo del gasto público. La crisis financiera mostró la necesidad del predominio de la política sobre la economía. El documento de la OEA­PNUD lo plantea expresando: «En la tensión entre democracia y economía, una jerarquía normal de los valores, exige que el principio económico esté subordinado a la democracia más que a la inversa. Pero los criterios generalmente utilizados para juzgar los fundamentos de una política o de una reforma son a menudo los criterios de eficacia económica» (…) «Otro tema esencial en la relación entre economía y democracia es el caso de los organismos económicos autónomos que se han venido creando, en especial los bancos centrales y órganos regulatorios. La creación de tales organismos puede ser conveniente para garantizar que las decisiones estén aisladas del día a día del debate político. Pero, en la medida en que dichas instituciones operan en contextos democráticos, sus objetivos deben ser explícitamente definidos por la política, deben existir mecanismos que permitan un diálogo y consistencia con las políticas que elaboran otros órganos (los gobiernos) y deben estar sujetos al control parlamentario».

«En el caso de los bancos centrales, los debates tradicionales sobre los objetivos de sus políticas giran en torno a si estos órganos deben preocuparse por variables económicas más allá de la inflación, en particular el empleo y, en países en desarrollo, el nivel y volatilidad del tipo de cambio. Algunos marcos constitucionales y legales de bancos centrales incluyen de hecho otros objetivos, como acontece por ejemplo con la Reserva Federal en Estados Unidos (que tiene tres objetivos: inflación, pleno empleo y tasas de interés de largo plazo moderadas) y otros incluyen una mención explícita en la Constitución política a la «coordinación con la política económica general» que, por definición, fija el gobierno (el caso colombiano)». «Nada ha servido más para entender la necesidad de contar con una perspectiva amplia sobre los objetivos de los bancos centrales y la necesidad de un control político, bien ejercido, sobre ellos que las crisis financieras».

En Uruguay la legislatura que está finalizando no aceptó la autonomía del Banco Central como lo había planteado el Ejecutivo y fijó como sus fines primordiales la estabilidad de precios que contribuya con los objetivos de crecimiento y empleo. Este es uno de los tantos mitos económicos que cayeron con la última crisis. Pero todavía queda mucho por combatir en esta materia. Fitoussi y Laurent lo expresan en este trabajo de la OEA y el PNUD de la siguiente forma: «La economía como ciencia pero también como política pública se ha ido alejando desde hace un cuarto de siglo de su vocación de disciplina intelectual abierta, a tal punto que aparece hoy como un «Estado dentro del Estado», una fortaleza inexpugnable que dicta sus leyes a los gobiernos y sus sociedades.»

|*| Senador por la 609-FA,  economista