EL ENDEUDAMIENTO Y LA POLITICA FISCAL

El Senado de la República acaba de votar un aumento a los topes de endeudamiento. Esta votación no fue acompañada ni por el Partido Nacional ni por el Partido Colorado. Los argumentos del vocero de la oposición señalaban que, al 31 de diciembre de 2008, se habían sobrepasado los topes, había aumentado la deuda bruta y la deuda neta pese al crecimiento excepcional del PBI y ello era consecuencia de un incremento del gasto público, desorbitado e, inclusive, como una especie de despilfarro que incrementó el déficit fiscal y las necesidades de endeudamiento. La Ley Nº 17.947 de enero de 2006, conocida como de responsabilidad fiscal, fija topes al endeudamiento global del sector público. Con anterioridad, durante los gobiernos de los partidos tradicionales, los topes fijados eran por endeudamiento del gobierno central y exclusivamente derivados de emisión y colocación de títulos de deuda pública. La nueva ley amplía la cobertura institucional, ya que no es únicamente la deuda del gobierno central sino de todos los componentes del sector público global, que incluye, entre otros, a las empresas públicas y al Banco Central. La ley amplía la cobertura de la deuda por instrumentos. Ya no sólo cubre la emisión de títulos públicos, sino también, entre otros, el crédito de los proveedores y los préstamos de las instituciones financieras privadas e internacionales. Esta ley modifica sustancialmente los controles sobre el endeudamiento ya que los gobiernos de los partidos tradicionales podían endeudarse sin ningún tope a través de las empresas públicas. También podían endeudarse, sin ningún tope, a través de préstamos de los organismos internacionales. La ley de 2006 otorga una mayor transparencia al endeudamiento y permite mayores controles.

El gobierno del Frente Amplio recibió una pesada herencia en términos de endeudamiento, que en 2004 alcanzaba al 100% del PBI y con muy elevados vencimientos para el período 2005-2007. Las condiciones del mercado financiero internacional le permitieron al país mejorar sustantivamente el endeudamiento, alargando considerablemente los plazos de vencimiento. En diciembre de 2004 el porcentaje de deuda que vencía a un año plazo era del 8% y en diciembre de 2008 baja a 2,3% (1). En diciembre de 2004 los vencimientos de deuda, en promedio, eran de 7,9 años. En diciembre de 2008 eran de 13 años. Aprovechando la liquidez en el mercado financiero internacional se aumentó la deuda bruta, pero también se aumentaron significativamente las reservas internacionales. La deuda neta sobre el PBI ­que en 2004 alcanzaba al 66%­ cae en 2008 al 26%, aunque debe relativizarse esta cifra porque el PBI en dólares está sobreestimado por la caída del tipo de cambio. Importa señalar que las necesidades de financiamiento para 2009 ya están cubiertas y Uruguay es uno de los países de América Latina que tiene menor necesidad de financiamiento.

Los senadores de la oposición plantearon que se estaba violando la Constitución al sobrepasar los topes de endeudamiento en 2008. Esto fue ampliamente respondido por los integrantes del equipo económico del gobierno. Pero sobre todo la oposición increpó sobre el innecesario incremento del gasto público, el despilfarro del gasto, la necesidad de ahorrar en períodos de bonanza y el aumento del déficit fiscal. De estos argumentos surge la visión de dos concepciones de país. Por un lado, quienes creen en la necesidad de bajar el gasto para permitir mayores recursos al sector privado; plantean una mínima intervención del Estado porque el mercado tiene las posibilidades de resolver todos los problemas económicos y sociales, de manera que el Estado no debe interferir en el libre juego del mismo. Nuestra concepción plantea la necesidad de utilizar el gasto público, especialmente el gasto social, como mecanismo de redistribución del ingreso para atender los problemas de pobreza e indigencia, para mejorar los servicios de salud, educación y vivienda, como una forma de aggiornamiento del Estado de bienestar del viejo batllismo de principios del siglo pasado. Este es el pensamiento que predomina en el mundo desarrollado a partir de la actual crisis financiera que derrumbó los principios básicos del neoliberalismo.

En el período 2005-2009 se alcanzará el déficit fiscal global del sector público promedio más bajo de los últimos 35 años, por debajo del 1% sobre el PBI. Entre 1974 y 1984 promedió alrededor del 6%, entre 1985 y 1989 alrededor del 4,5%, entre 1990 y 1994 alrededor del 1%, entre 1995 y 1999 alrededor del 1,5% y en 2000-2004 superó el 3% del PBI. Durante la etapa dictatorial no hubo ahorros sino elevados déficits. Desde la apertura democrática los gobiernos de los partidos tradicionales tampoco hicieron ahorros y tuvieron déficits superiores sin topes de endeudamiento ni para el Banco Central ni para las empresas públicas. Si tomamos los años electorales, para 2009 se proyecta un déficit de 2% del PBI, que es inferior al de 1989, cuando estaba por encima del 5%; en 1994 se encontraba por encima del 2% y en 1999 por encima del 3%. El de 2004 estuvo por debajo del 2% por el gran esfuerzo que se tuvo que realizar después de la profunda crisis de 2002. En la comparación internacional el déficit del sector público de Uruguay es extremadamente reducido para el año 2009, sobre todo por las consecuencias de la crisis internacional. En EEUU se espera un déficit de alrededor de 14%, en Japón y Reino Unido de alrededor del 10%, y en la mayoría de los países de la Unión Europea será superior al 3%, que es el límite superior fijado por los acuerdos de Maastrich. En América Latina el único país con una proyección de déficit inferior a Uruguay es Perú.

La oposición critica el aumento del gasto. Con el crecimiento del PBI superior al esperado entre los años 2005 y 2008, se lograron ingresos fiscales más elevados que los previstos que facilitaron aumentos significativos en el gasto social. Pero el gasto del gobierno central más el BPS creció por debajo del ritmo del aumento del PBI, al igual que el gasto primario (antes del pago de intereses). Los egresos totales caen de 27,7% del PBI en 2004 a 25,6% en 2008. Por lo tanto no se puede hablar ni de despilfarro ni de aumento desmesurado del gasto público. Incluso esto permite un descenso de la presión tributaria de 25,3% en 2004 a 24,5% en 2008. El gasto total aumenta menos que el PBI pero el gasto social pudo aumentar por encima, ya que mientras el PBI aumentará de 2004 a 2009 en 34%, el gasto en salud lo hará en 132%, el de protección social en 126%, el de educación en 78% y el de seguridad en 47%. Este es uno de los grandes esfuerzos sociales del gobierno del Frente Amplio.

(1) Toda la información estadística de esta nota surge de la presentación del equipo económico en el Senado durante la reunión de la Comisión General el 26 de mayo de 2009.

|*| Senador por la 609-FA. Economista