ESTADO, GOBIERNO Y POLITICAS

Desde hace ya un buen tiempo se ha instalado en la conciencia de los uruguayos, y especialmente de sus elites, la idea de que el país precisa un tipo de políticas que trasciendan las preferencias que cada gobierno, cuando llega, quiere implantar como parte de su programa. Estas políticas se han dado en llamar «políticas de Estado». La denominación proviene de su diferenciación con lo que serían políticas «de gobierno», y por tanto, sujetas a los vaivenes electorales. Cuando más polarizados ideológicamente estén los partidos, menor probabilidad habrá de asegurar una cierta continuidad de las políticas, en caso de que se produzca la alternancia de los mismos en el gobierno.

Las «políticas de Estado» no son sin embargo, sólo un antídoto para que gobiernos de distintos signo ideológico vean reducidos sus márgenes para cambiarlo todo cuando llegan al Ejecutivo. También sirven cuando los Estados, independientemente del signo ideológico del gobierno, son rehenes de prácticas patrimonialistas o clientelistas por parte de los partidos. Entonces, cada partido cuando llega, es capaz de remover hasta los inspectores de las escuelas públicas, y junto con la remoción de los funcionarios públicos, cuyas jerarquías son todas «de confianza política», cambia inevitablemente la esencia misma de la política.

Estas prácticas de clientelismo y Estados construidos sobre la base de la confianza política y la cuotificación partidaria, ha sido también una constante en la historia de América Latina. Por consiguiente, cuanto más profesionalizada y «de carrera» es la burocracia pública, cuanto más internalizado esté el procedimiento del concurso y el ascenso por méritos al interior del aparato del Estado, más la política que estos funcionarios produzcan será del «Estado» como institución.

Los países de América Latina, en general, han mostrado debilidades para producir «políticas de Estado» en las dos perspectivas. Por un lado, y especialmente desde que la izquierda ha podido conquistar para sí los gobiernos, los sistemas políticos se muestran como bastante polarizados y eso ha hecho que con cada gobierno se produzcan cambios de política bastante pronunciados. Lo hemos visto con mayor nitidez en países como Bolivia, Ecuador, o Argentina, que en países como Chile o Brasil. Especialmente, lo hemos visto en aquellos países donde, de la mano de la izquierda, se han producido cambios institucionales profundos, como consecuencia de reformas constitucionales de gran alcance.

Por otro lado, los países de América Latina tienen burocracias públicas tan porosas a las preferencias de los partidos políticos que con cada cambio de gobierno se desmantela no sólo la alta burocracia pública, sino también los cargos y gestores intermedios, con impactos significativos sobre las políticas emanadas por los organismos. Dependiendo de los países, ello va desde los directores de hospital hasta los de las orquestas filarmónicas, pasando por los inspectores de las escuelas, los gerentes de los bancos públicos o los gestores intermedios de programas en cualquiera de las reparticiones del Estado. En estos casos el Estado se transforma en un «botín» y se dice que los partidos funcionan como un «cartel», que depende de la estructura misma del primero para su sobrevivencia.

En los arranques de la campaña electoral que terminará con la elección de octubre de 2009 (en caso de haber sólo una vuelta) y los comicios municipales de 2010, y aunque más no sea para darnos un poco de aire en nuestras reflexiones sobre el tema de las candidaturas, las llamadas «políticas de Estado» parecen estar ausentes. Más aún, lo poco que se ha visto de campaña electoral programática desde la oposición, parece estar directamente orientado a mostrar lo que se «desmantelará» del gobierno del Frente Amplio (especialmente el IRPF). Y es claro que para buena parte de la izquierda, esto es absolutamente inquietante. Significa que el trabajo llevado a cabo durante años para montar un sistema de atención directa a la población en situación de pobreza extrema, o la reinstalación de la negociación colectiva, o la puesta en marcha del artículo 4 de la Ley de Caducidad, se truncará si el Frente Amplio no accede a un segundo mandato. Y en efecto, si algo campea en la campaña electoral que comenzó a gestarse en noviembre de 2008, es la idea de que si no es con el gobierno del Frente Amplio, estos logros no permanecerán en el tiempo.

Pero, ¿por qué? ¿Acaso no es bueno tener un Plan de Equidad, un sistema integrado de salud, un Estado que vele por la parte vulnerable en las negociaciones entre empresarios y trabajadores, o un Poder Judicial capaz de procesar a quienes violaron derechos humanos durante la dictadura?

¿Cuál es la razón por la que los partidos no podrían asumir como política de Estado que la educación no puede recibir menos del 4,5% del PBI, o que los más pobres deberán permanentemente recibir un apoyo económico directo del Estado?

La razón es que las políticas, en estos contextos latinoamericanos donde recién desde hace un par de décadas se vive en circunstancias de democracia «plena» (sin partidos políticos ilegalizados, ni represión violenta de las manifestaciones contra el gobierno, ni amenazas de golpe de Estado militares permanentes), siguen siendo un patrimonio de los partidos, no del Estado. No existe un actor llamado «Estado» que se defienda a sí mismo, o que compita en las elecciones, o que necesita de aprobaciones para mantenerse. El Estado es la institución que deberían defender los partidos, más allá de sus propios cálculos. Y eso es difícil. Sobre todo si se tiene el hábito de una política de «tierra arrasada» gobierno tras gobierno.

En el año 2001 el general Seregni realizó, con el apoyo de Naciones Unidas, y gestionado por el Centro de Estudios Estratégicos 1815 que él dirigía, un conjunto de seminarios al que asistieron políticos de todos los partidos, técnicos y gestores públicos, en torno a las llamadas «políticas de Estado». Se trataba de que los partidos llegaran a algunos puntos de acuerdo en torno a ciertas políticas, para que las mismas pudieran considerarse «de Estado». Por supuesto que estos acuerdos, en la letra, eran tan generales, que no denotaban un compromiso político claro. Pero el documento sobre «servicios públicos», de mayo de ese año, decía que «el éxito de las reformas dependerá de la superación de planteamientos y debates que podrían derivar en una innecesaria polarización ideológica», una de las cuales es la «falsa oposición» entre propiedad pública y privada. En este caso, era la izquierda la que acercaba posiciones a los partidos tradicionales, abriendo una «concesión» sobre uno de los puntos más sagrados de su plataforma política: la defensa de las empresas del Estado. ¿Realizaron el mismo acercamiento los partidos entonces en el gobierno y ahora en la oposición a los planteos que la izquierda llevó a cabo? ¿Se pronunciaron positivamente sobre los Consejos de Salarios, el Plan de Equidad, la reforma de la salud o el aumento en el gasto para la educación? No parece haber sido éste el caso.

Las políticas, por más estructurales que sean, continúan siendo el patrimonio público de los partidos, y lo que se pone en juego, para conquistar votos. Hay buenas y malas razones para que esto sea así, pero la conclusión es clara: el único que no gana con la política de tierra arrasada, o de «captura» del Estado, es el propio Estado. Y como lo muestra la propia coyuntura de los países del norte hoy, en plena crisis, es sin embargo el Estado la última salvaguarda, cuando todo lo demás se desmorona.

|*| Politóloga. Universidad  de la República,