LAS ENTIDADES REGULADORAS COMO CUESTION IDEOLOGICA

En América Latina, a poco de empezar a trasladarle al mercado áreas ocupadas antes por el Estado, se empezó a ver que se sucedían fuertes «fallas de mercado».

Ello ocurría en la medida que éste, librado a su sola voluntad, producía incongruencias económicas que lo alejaban de las ventajas de productividad que vienen con la competencia y las inversiones. Por ejemplo, se empezó a ver que, pasados los primeros años, las inversiones en diversos rubros concesionados (telefonía fija, hidrocarburos, etc.) cayeron abruptamente en muchos países, en contra de lo que el espíritu de la concesión suponía.

La necesidad de regulaciones de los mercados se hizo necesaria para que los servicios básicos concesionados al agente privado produjeran beneficios tangibles para el ciudadano y no se tratara meramente de un cambio de propietarios. Que se conservara la renta monopólica, sólo que ahora en beneficio del privado. Más rentables las empresas, sí, pero si ello no deriva en beneficios para el consumidor, simplemente aumenta la renta monopólica. En los años 90 empieza, pues, en la región toda la reflexión y la aplicación, bastante imperfecta hasta ahora, de las regulaciones de los mercados para garantizar precios, incorporación tecnológica, calidades, competencia y evitar en lo posible los monopolios privados.

Lo primero que se vio fue que la actividad reguladora debe corregir una primera falla de mercado que es que las partes ­concesionarios privados y consumidores­ no tienen el mismo grado de información. En realidad, en la región, tampoco las entidades reguladoras son frecuentemente capaces de obtener un nivel de información similar al de los agentes concesionarios. Se debe corregir la asimetría en la información que hace que el concesionario sepa todo y el ciudadano nada. Sin información clara el consumidor decide bajo incertidumbre y el agente privado, productor del servicio público, asume un poder de mercado que le permite, de última, ser fijador de precios y calidades.

Se vio que se requieren entidades reguladoras competentes que pudieran obtener y mantener la información requerida. Dicha información debe ser asegurada a través de auditorías regulares para afianzar su confiabilidad. Los resultados de las fiscalizaciones deben ser transparentes y estar a disposición de los clientes de un servicio, de las autoridades públicas, de las organizaciones de la sociedad civil y de la opinión pública. Los mecanismos de sanción a las violaciones del deber público de informar deben ser ecuánimes pero severos para consolidar el efecto disuasivo que se proponen.

 

El Estado regulador

En rigor, el debate, por la vía que venimos señalando, vino a replantearse el concepto mismo de la función del Estado. Devino, nada menos y nada más, en una nueva construcción ideológica del papel del Estado. De la idea de los años 90 respecto a que el Estado era el problema sobrevino la reflexión de varios autores respecto de que el Estado es parte del problema pero también es, necesariamente como hemos visto, parte de la solución.

Joseph Stiglitz ya afirmaba en 1998 que «Hoy sabemos positivamente, sin embargo, que las intervenciones estatales pueden mejorar o empeorar el resultado de los ‘fallos de mercado’, dependiendo ello de la calidad de la intervención, la cual depende a su vez fundamentalmente de la capacidad institucional del Estado. Sabemos también que los gobiernos y el sector privado se encuentran más íntimamente entrelazados de lo que suponía la primera aproximación de los fallos del mercado. El Estado debe servir como complemento a los mercados, emprendiendo acciones que hagan que los mercados funcionen mejor y corrijan los fallos de los mercados».

Joan Prats, reconocido teórico catalán, ha sostenido que «a medida que la liberalización y la desregulación económicas han ido podando las reglamentaciones ‘mercantilistas’ que impedían el desarrollo eficiente de los mercados, se han generado las bases para un planteamiento más sereno y fructífero de las regulaciones estatales». A la desregulación que significó el aumento del mercado en las actividades públicas le deben seguir las regulaciones necesarias para que el mercado sea eficiente, esté al servicio del consumidor, con las rentas justas y no como mero buscador de rentas adicionales.

Anthony Giddens, tal vez el más renombrado teórico social actual, sostuvo que «»La democracia social tradicional siempre consideraba que el gobierno era la respuesta. El neoliberalismo siempre propuso que el gobierno era justamente el problema. Para la política de la tercera vía (la socialdemocracia moderna, según la entiende Giddens) el tema no es reducir las dimensiones del gobierno ni tampoco proteger el Estado sino reestructurarlo … Todas estas reformas se enmarcan en la reconstrucción del Estado del bienestar, pero a diferencia de las políticas neoliberales que sugieren un sistema de seguridad mínimo, éste debe estar basado en una reforma radical que ha de cubrir aspectos como la educación, la formación, la salud, los mercados y los subsidios de desempleo, incluyendo las pensiones, para que el Estado tenga un papel activo, dinámico correspondiente a las necesidades de implicación en una economía global. Lo cual implica que la política no debe estar encaminada ni a reducir las dimensiones del gobierno ni tampoco a proteger al Estado, sino a reestructurarlo en un ‘Estado social inversor’ que requiere un equilibrio entre regulación y desregulación a todos los niveles… los neoliberales quieren reducir el Estado, los socialdemócratas, históricamente, han tratado de expandirlo, la Tercera Vía (la socialdemócrata moderna, para Giddens) sostiene que hay que reconstruirlo».

A eso se refiere Joan Prats cuando afirma: «Pero lo que hoy se reivindica es un nuevo tipo de Estado, que algunos han caracterizado como ‘Estado Regulador’, tratando con esta expresión de enfatizar la hegemonía que, según ellos, va a tomar la intervención reguladora en el nuevo modo de gobernación». Una regulación entonces que combate al mismo tiempo las fallas del mercado y las fallas del Estado. Aunque debe aclararse, asimismo, que las regulaciones no sólo son necesarias para corregir fallos sino para cumplir también objetivos de política público/privada tanto en crecimiento, productividad y competitividad nacionales.

Incluso un informe del Banco Mundial de 1997, preparado sobre los resultados de 94 países en 30 años, señala «han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado. Pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz, el desarrollo es imposible… no son sólo las políticas económicas ni el capital humano sino la calidad de las instituciones de un país lo que determina los resultados económicos. Estas instituciones determinan en efecto el entorno en el que operan los mercados».

En realidad se está en presencia de un tema que importa, por un lado, al imaginario socialdemócrata. Porque éste, además del instrumento de las empresas de propiedad mixta estatal/privada, tiene ahora en el instrumento de las entidades reguladoras una herramienta más para operar en el equilibrio público/privado. Las fórmulas que desde Edouard Bernstein, albacea de Engels y primer socialdemócrata (cuya única traducción al español, durante décadas, fue la que hizo Emilio Frugoni), cristalizaron luego en la máxima socialdemócrata por excelencia «tanta iniciativa privada como sea posible, tanto Estado como sea necesario». Esa lógica socialdemócrata se enriquecía ahora con este nuevo mecanismo regulador para arbitrar en esa ecuación. Pero por otro lado, las entidades reguladoras pasan a ser una variable importante del republicanismo moderno en la medida que estas unidades operan en el centro de los pesos y contrapesos económicos, saldando a favor del interés general, esto es que el sistema económico no erosione la ciudadanía económico-social de los individuos.

El poder regulatorio por enci
ma del Estado empresario y por encima del privado empresario, pone las garantías del ciudadano consumidor por arriba de cualquier interés particular. En ese sentido se podrá decir que el desarrollo del poder regulatorio representa un momento en que claramente el concepto de república sobrepasa y se impone sobre el Estado. Para los neoliberales será el mercado el que se impone al Estado. Para la nueva socialdemocracia ­ahora más republicana- serán las instituciones representativas del interés general las que se imponen, mediante el poder regulatorio, tanto al Estado empresario, preferentemente mixto, como al mercado.

|*| Ex senador, director de Jaque y de Posdata