La reforma del Estado y la participación

Hemos analizado en notas anteriores diversos aspectos vinculados a la reforma del Estado ­como su papel en un gobierno de izquierda y la necesaria participación de las empresas estatales en los sectores estratégicos­.

La intervención del Estado debe ser selectiva, eficiente, de costo y tiempos conocidos, periódicamente evaluada y públicamente informada ⁱ.

Pero no hay estados ideales. El gobierno de izquierda recibe un Estado en crisis con enormes carencias y con grandes dificultades para cumplir funciones básicas de integración social, de redistribuidor de ingresos y de agente de desarrollo. «Se requiere la transformación del Estado para que se vuelva transparente, responsable, que tenga la necesaria calidad institucional y rinda cuentas adecuadamente» ⁱⁱ.

Se necesitan cambios sustantivos en el aparato estatal para optimizar los niveles de gestión. Ello significa mejorar la eficiencia técnico-administrativa a través de la capacitación permanente de los funcionarios, de los ingresos y ascensos por concursos para terminar con las políticas de clientela y generar la necesaria mentalidad de servidores públicos. Significa también poder económico-financiero para cumplir eficazmente con sus funciones y una capacidad política para dirigir basada en principios democráticos. Para ello hay que atender la transparencia, la capacitación, la descentralización y la participación.

En la actual reforma del Estado ­que se encuentra en plena discusión­ se plantean como objetivos centrales la descentralización y la participación. La participación es uno de los temas que marcan la identidad de la izquierda. Es un aspecto clave en todos los programas de los partidos de izquierda.

A principios de los años setenta, tuve un encuentro en Santiago de Chile con el amigo y antropólogo brasileño Darcy Ribeiro, quien trabajaba como asesor en temas de participación en el gobierno de Salvador Allende. Se encontraba un poco desilusionado y dijo: «Me voy de un gobierno que hace socialismo pero no hace revolución (el de Allende), a un gobierno que hace revolución pero no hace socialismo» (el de Velazco Alvarado en Perú). El tema central que llevaba a Darcy Ribeiro a realizar esta afirmación era el proceso de participación. Para que hubiera revolución era indispensable un proceso global de participación.

La participación es un tema muy difícil, muy complicado, sin ejemplos históricos que puedan servir de paradigmas. ¿Cómo armar una ingeniería institucional y política para la participación? Esta puede ser a nivel nacional, regional, departamental, vecinal, local y ¿cómo se definen los actores sociales y su grado de representatividad? ¿En qué etapas de la participación deben actuar los distintos sectores sociales? ¿Durante la elaboración de un programa, en su ejecución, en el control y en la evaluación? En realidad es muy relevante definir cuándo y dónde la participación permite influir directamente sobre los procesos de decisión. Hay que fijar reglas claras sobre estas interrogantes ­lo que no resulta una tarea sencilla­ para que los actores sociales involucrados tengan claras sus funciones.

El Estado debe otorgar los espacios necesarios para la participación de la sociedad civil, para ampliar el espacio público de sus derechos y de su conciencia social. La activa participación de la sociedad civil bajo diversas formas de expresión y de organización no significa para un gobierno de izquierda dejar de reivindicar un papel central del Estado en la conducción económica y social.

Hay organizaciones sociales que han cumplido un papel relevante en la identificación y denuncia de problemas específicos de la sociedad. Sus demandas son delimitadas y no de carácter global. Por ello su participación resulta importante y complementaria al funcionamiento de los partidos políticos y del Estado.

Se plantea de esta manera ya que, desde algunas instituciones internacionales y coincidentes con concepciones que intentan minimizar el papel del Estado, se ha planteado que algunas organizaciones no gubernamentales pueden tener la capacidad de funcionar sustituyendo a los partidos y al propio Estado.

Los acuerdos sociales son ejemplos de participación a nivel nacional. La Concertación Nacional Programática fue uno de ellos. Instalada en 1984 como un ámbito de diálogo, concertación y negociación entre los partidos políticos y diversos actores sociales ­especialmente empresarios y trabajadores­ analizó un programa económico de carácter global para ser implementado por el nuevo gobierno. La experiencia fue muy positiva y provechosa pero lamentablemente no se institucionalizó para que pudiera seguir cumpliendo una función tan relevante, frustrando el proceso de participación. Esta tarea se puede retomar a través del Consejo Nacional de Economía y se ven adelantos en el ámbito denominado Compromiso nacional sobre inversión, producción, empleo e ingresos.

La propia negociación colectiva para la determinación de los salarios ha sido un avance sustantivo en la participación directa de empresarios y trabajadores y un reencuentro de diálogo que puede permitir mejoras en otros temas que los afectan directamente. Los distintos actores deben combinar sus objetivos específicos, sus intereses respectivos, con los intereses nacionales. Al lógico interés de los trabajadores por lo distributivo y salarial se debe agregar su preocupación por lo productivo.

Lo productivo es coincidente con los intereses nacionales, como la mejora del empleo, las innovaciones tecnológicas y una dinámica inserción económica internacional. Los empresarios también podrán contemplar sus intereses específicos de seguridad y rentabilidad con los intereses nacionales.

En estos diversos ámbitos el Estado, a través de la política macroeconómica o de políticas sectoriales y selectivas, podrá otorgar estímulos específicos a determinadas actividades productivas con contrapartida de resultados. Estos pueden atender niveles de inversión, de producción, generación de empleo, introducción de progreso técnico e inclusive asegurar precios para no afectar los niveles de inflación.

La participación en temas puntuales puede realizarse bajo diversas formas. Uruguay tiene múltiples experiencias de participación de la sociedad civil en temas específicos. Las cooperativas de vivienda por ayuda mutua, los seguros de enfermedad por empresas ­como los casos de Conaprole y Fanapel­ y las múltiples comisiones de apoyo social a instituciones de enseñanza pública son algunos ejemplos relevantes.

La participación de los diversos actores sociales puede efectivizarse en las distintas etapas de un programa determinado: a nivel de la elaboración, durante la implementación, en la propia decisión en determinados casos ­como en las negociaciones colectivas por salarios­, en los niveles de control y de evaluación correspondiente. De acuerdo a los diversos temas se determinará qué sectores de la sociedad civil, qué actores sociales participarán durante el proceso.

Se trata de revalorizar a la sociedad civil y de combinar la democracia representativa con la democracia participativa. En esencia, se busca encontrar una nueva matriz basada en la autonomización, el reforzamiento y la complementariedad entre el Estado, los partidos políticos y los actores sociales. *

(*) Senador de la República. Economista.

ⁱ Ilpes (1998) (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social). Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. Cepal, Naciones Unidas, Santiago de Chile.

ⁱⁱ Informe sobre Desarrollo Democrático en América Latina 2004. Director del proyecto: Dante Caputo. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Nueva York.