Los costos de la política

Durante mucho tiempo, los uruguayos vivimos sin una ley que regularizara el financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. De hecho, en el informe de Naciones Unidas sobre La Democracia en América Latina (2004), Uruguay aparece como el único país donde las leyes de financiamiento que existen son «ad hoc» y se votan antes de cada elección. ¿Por qué en una democracia tan consolidada como la uruguaya no se dispone de una ley, con características similares a las que existen en otros países de la región, algunos de los cuales inauguraron sus democracias sólo hace un par de décadas?

Las razones tienen que ver con la misma longevidad de nuestra democracia. En un país pequeño, con un número limitado de partidos, y lealtades partidarias de larga data, los «costos» de la política parecieron manejables sin precisar de mayores formalizaciones. Al mismo tiempo, el hecho de que más del ochenta por ciento de la población tenga más o menos definido su voto antes de las campañas, restó importancia al tema del financiamiento de las mismas.

Sin embargo, se han producido cambios de significación que ameritan a un tratamiento más formalizado del esquema de financiamiento de partidos y campañas. En primer lugar, la caída en la actividad partidaria «clásica», con sus comités o clubes políticos, sus actos, y su militancia, ha hecho del propagandismo político una actividad cada vez más profesional, que muchas veces es dejada en manos de expertos, o personal contratado. Por otro lado, la importancia creciente de los medios masivos de comunicación en las campañas electorales ha aumentado la necesidad de contar con financiamiento propio para costear su aparición en los mismos (costos que, como en el caso de la televisión, son particularmente altos). En tercer lugar, hemos pasado de un sistema electoral donde todo se decidía en una sola vuelta, a un calendario electoral de tres o cuatro elecciones, que incluye las elecciones internas, las nacionales y las departamentales, a lo que se agrega el balotaje, en caso de que sea necesario. Finalmente, ha comenzado a existir una creciente toma de conciencia de que la transparencia en el manejo de dinero, y las iguales oportunidades de todos los partidos, sólo podrán ser aseguradas a través de una legislación destinada a tal fin.

La creciente conciencia nacional sobre el tema se ha traducido en varias iniciativas legislativas, ninguna de las cuales ha sido aprobada hasta ahora. El primer proyecto sobre financiamiento de partidos y campañas fue presentado en el año 1986, y tenía como objetivos fijar montos máximos para las contribuciones anónimas, e impedir que fueran donantes las empresas que tuvieran contratos con el Estado. Luego de este proyecto, se presentaron ocho proyectos más, dos del Partido Colorado, cinco del Frente Amplio, y uno del Nuevo Espacio. Sólo en el año 1999 se presentaron cuatro proyectos. El último fue presentado por Felipe Michelini en 2002. Ninguno de estos proyectos recibió sanción. Actualmente, existe un proyecto en la Comisión de Partidos Políticos, que está en discusión y se espera, finalmente, que pueda ser aprobado.

Los instrumentos de regulación que en general se han manejado en la legislación sobre campañas incluyen cuatro aspectos básicos. En primer lugar, regulan los ingresos que reciben los partidos políticos, tanto públicos como privados. La regulación sobre ingresos refiere al quiénes (existen limitaciones sobre quiénes pueden o no hacer donaciones), al cómo (si la donación es en dinero, o en especies) y al cuánto (límites a los montos de donaciones privadas o anónimas). En segundo lugar, la regulación refiere a dos tipos de actividades: a la campaña electoral propiamente dicha, y al financiamiento regular de los partidos durante los intervalos interelectorales. En tercer lugar, las normas regulan la transparencia y determinan los órganos que recibirán la información y controlarán los ingresos y gastos de los partidos (en el caso del actual proyecto, la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas). En cuarto lugar, la legislación establece un acceso equitativo de todos los partidos a los medios masivos de comunicación. En síntesis, la legislación conocida sobre la materia en otros países establece seis tipos de medidas: determina un financiamiento público directo para las campañas, establece límites a las donaciones privadas y a las donaciones anónimas, inhibe las donaciones de las empresas contratistas del estado, establece leyes sobre divulgación de ingresos y gastos, y estipula mecanismos de acceso gratuito a la televisión. Uruguay hoy está en la lista de los países menos regulados, con El Salvador, Guatemala y Panamá. Todos los países del Cono Sur ya poseen una legislación específica.

En el proyecto de ley sobre «Funcionamiento de los Partidos Políticos», que se está debatiendo actualmente, se incluye buena parte de estas normas y se introducen novedades importantes respecto al sistema que regía anteriormente. Como ya dijimos, el sistema se votaba de elección en elección, y estaba restringido a establecer un subsidio público, de tipo electoral, que se determinaba según el número de votos, siendo los agentes electorales (los candidatos y las listas) los receptores del financiamiento. En la nueva legislación se incluyen estas normativas, ahora con carácter permanente, pero además se incluye la figura del «Jefe de Campaña», necesaria a la hora de determinar garantías y responsabilidades del proceso. Dos son las novedades más importantes del proyecto, con probables impactos sobre el desempeño del conjunto de los partidos. En primer lugar, se determina un financiamiento permanente para el funcionamiento de los partidos políticos, más allá de las campañas electorales. Ello permitirá hacer más transparente el financiamiento más o menos informal con el que los partidos cuentan ahora: los pases en comisión de funcionarios estatales al Parlamento, y el descuento que le hacen los partidos a sus legisladores. En segundo lugar, se determina el acceso gratuito a los medios de comunicación privados, es decir, a los canales de televisión, lo que no existía antes.

Todos sabemos la importancia que tiene hoy en día la televisión, no sólo en la difusión de los mensajes políticos, sino en la propia construcción de la agenda pública. Asimismo, los estudios demuestran que la televisión es el medio masivo por excelencia, ya que el consumo de diarios, o radio, está restringido sólo a ciertos segmentos de la población. En cambio, la televisión abierta llega a todo el mundo, y es el mecanismo privilegiado por los sectores más pobres para acceder a la información política. Por consiguiente, democratizar el acceso a la televisión privada es muy importante.

Los brasileños han hecho del llamado «Horário Eleitoral Gratuito» un ejemplo de transformación en los mecanismos de comunicación política en un país donde existe poca cercanía de la gente a los partidos, éstos son nuevos y cambian constantemente, y la comunicación de una punta a la otra del país sólo puede conseguirse a través de estos medios. Colocado en el horario central (entre el informativo y la telenovela de las ocho), en sus comienzos, este era el momento en que todo el mundo apagaba la televisión. El Horario Eleitoral Gratuito era aburridísimo. Sin embargo, crecientemente, se volvió el escenario no sólo de la campaña electoral, sino de la contienda electoral y el debate. Y llegó un momento en que todo pasaba en el Horario Eleitoral Gratuito. Su impacto fue tan importante, que la propaganda partidaria fuera de este horario, se redujo enormemente, al menos en el período de auge de la campaña.

Después de nueve intentos fallidos, parece que en el Uruguay se está abriendo un espacio en dirección de una mayor formalización del sistema. Este contribuirá a mejorar la legitimidad de los partidos políticos ante la ciudadanía, y por ende, a consolidar la del propio sistema democrático. Esperemos que se apruebe. *

*Constanza Moreira. Politóloga. Universidad de la República. Esta columna fue escrita desde 1999 por Hugo Cores. Ante la ausencia notoria de su pluma, le hemos solicitado a Constanza Moreira, como homenaje y aporte, ocupar este espacio durante el corriente año.