La reforma del Estado

El Estado uruguayo es noble y bueno pero también burocrático y anárquico, y fue vaciado de potencial técnico en décadas de clientelismo y neoliberalismo. Por ello el FA propuso a la ciudadanía una reforma progresista del Estado, para convertirlo en una estructura al servicio del ciudadano, en palanca del desarrollo productivo y en escudo de los débiles. La importancia que otorgó a esta transformación fue tal que habló de «la madre de todas las reformas». En realidad, las complejidades derivadas de la modernización y desburocratización de un aparato con escaso profesionalismo y pensado para satisfacer necesidades partidarias, son muy importantes. Recibimos un Estado con diseño viejo, por lo cual los cambios enfrentan la inercia institucional y los intereses corporativos, pero también suscitan la buena onda o el entusiasmo de muchísimos funcionarios. Hay que adecuar la estructura y la gestión estatales a la realidad del mundo actual y al futuro previsible, porque resulta tan conservador querer privatizar todo como mantenerlo sin cambio alguno.

 

1. Primero determinar objetivos básicos: modernizar, conducir el desarrollo, democratizar e incluir. Y para ello actualizar procedimientos y culturas. El Estado es un instrumento, una invención histórica que es preciso colocar al servicio de la gente. Por eso esta reforma debe tener fines claros: concentrar la acción estatal en la satisfacción de las necesidades básicas de las mayorías y, en especial, de los sectores más vulnerables; en el desarrollo de herramientas estratégicas para el estímulo al país productivo; en la transparencia de sus procedimientos, y en la apertura a la participación directa de la sociedad en las políticas públicas; y en la defensa de la soberanía nacional y el impulso a la integración regional y mundial. En nuestro país cada vez que se habló de reforma del Estado fue para reducir su acción. En apoyo a esta visión antiestatal, la derecha neoliberal contó con la ayuda de la pésima gestión que ella misma llevó adelante, salpicada de corruptelas, clientelismo y burocratismo; también con la incursión del Estado uruguayo en áreas sin ningún interés social, estratégico ni de soberanía. El neoliberalismo propone un Estado mínimo y un mercado máximo. En las antípodas ideológicas, las experiencias del socialismo de Estado plantearon la planificación de toda la actividad económica y social, y un importante control cultural y político limitante de las libertades. Ambas experiencias resultaron frustrantes.

 

2. Segundo impulsar nuevas políticas públicas, regulaciones y reformas estructurales. No debemos esperar que una ley o decreto cambie todo de un plumazo. Se trata de un proceso largo. Ya se está haciendo y resulta de la acción del gobierno en todos los campos. Es reforma del Estado la jerarquización del Poder Judicial y de los gobiernos departamentales, la creación del Mides para la articulación de las políticas sociales, el Plan de Emergencia que colocó al Estado en apoyo a los sectores más pobres de la sociedad, y la modificación de la base financiera de aquél a partir de la reforma tributaria. Es reforma del Estado la condición de definidor de políticas públicas, como lo ha hecho el MTSS a través de la restauración de los consejos de salarios. Es reforma del Estado la transformación en marcha de la salud, igualitaria y abarcativa de todos los sectores sociales, con financiación vinculada a los ingresos personales. También lo son los cambios en la gestión estatal como productor de bienes y servicios que se ve tanto en la descentralización de ASSE como en los Entes, por fin coordinados en su gestión, saneados y proyectados. Es reformar el Estado regular el mercado y proteger a los más débiles: la ley de defensa de la competencia impide el abuso de la posición dominante, y la de usura ya tiene media sanción. Y también la consagración legal de nuevos derechos: sindicales, sociales o ciudadanos, como el proyecto de acceso a la información o de hábeas data.

 

3. Tercero cambiar radicalmente los sistemas y la gestión. Para ello es necesario fortalecer la conducción política y profesional (un escalafón de conducción es buena idea), revisar el organigrama, desburocratizar y simplificar los trámites, redefinir funciones, procedimientos y procesos, en las unidades ejecutoras, programas y proyectos. Ya se dieron pasos con la ley de Presupuesto y también en la Rendición de Cuentas, pero aún queda mucho por hacer. También es preciso transversalizar el tratamiento de distintos temas: a través de la creación del Gabinete de la Innovación y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación; de la unificación de los sistemas de compras, contrataciones,promoción de las exportaciones (Instituto Uruguay Siglo XXI) y cooperación internacional, de la Agencia del Gobierno Electrónico (¡informatizar y trabajar en red!), la ventanilla única para los trámites o el sistema de inversiones.

 

4. Cuarto transformar la cultura de los actores. La sociedad uruguaya nos ha mostrado su voluntad de tener un Estado activo, pero también ha dado claras señales de querer un Estado moderno y amigable. Es buena la presión del usuario, esto es de la ciudadanía, que demanda fácil acceso, transparencia y buenos servicios. Es necesario un cambio en el ciudadano en la defensa de sus derechos ante la administración, así como una transformación en la actitud de cada uno de los actores de la gestión estatal.

La reforma del Estado es un ambicioso objetivo que seguramente implica modificaciones legales y reglamentarias, pero también y sobre todo culturales. De nada servirá transitar por complejos procesos de reestructura y de modernización de procedimientos si no se obtienen avances en la actitud de los seres humanos que mueven los engranajes. Se debe involucrar a los funcionarios y la ciudadanía o los logros serán menores. Para ello es imprescindible convicción y energía en el mando político y también en el gerencial, capacitar, estimular la carrera funcional, el buen desempeño de los trabajadores, mejorar los salarios, y sancionar la desidia y el abuso, incorporar recursos técnicos y códigos de conducta ética en la función pública, y posibilitar la movilidad horizontal de los trabajadores de acuerdo con las necesidades.

 

5. Quinto concursar, estimular la formación y combatir la cultura de la inamovilidad. El ingreso por concurso a la función pública impuesto por esta administración ha roto con las prácticas clientelísticas de larga data, y es una profunda reforma en la gestión estatal. Ya están en marcha programas para racionalizar la maraña de escalafones, grados y ascensos, y el caótico e injusto sistema de remuneraciones públicas; también se están regularizando las múltiples formas de vinculación con la administración. Por otro lado, cada vez que se habla de recursos humanos surge el debate sobre la inamovilidad de los funcionarios públicos. Esta inamovilidad está consagrada en la Constitución, pero no es absoluta: el propio texto establece como causales de destitución la ineptitud, omisión o delito. Además alcanza a una parte minoritaria aunque significativa del funcionariado público. Los cambios necesarios son más culturales que normativos. Aunque los voluminosos expedientes que considera el Senado constituyen un absoluto atraso, y sería necesaria una ley para simplificar el procedimiento de destitución. La cultura de la inamovilidad, mucho más que el marco legal, es la que sirve de punto de apoyo para las resistencias al cambio y las prácticas abusivas.

En suma, la reforma está en marcha. La suma de los cambios en proceso y próximos construirá la reforma global. Por eso lo del título: más que la madre de todas las reformas será la consecuencia de ellas. *

(*) Senador de la República. Profesor.