Gonzalo Zunino propone una mirada más amplia para reformar la Seguridad Social

Gonzalo Zunino es Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (España), tiene un Máster en Análisis Económico en la Universidad Carlos III de Madrid. Licenciado en Economía por la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República. Es socio e investigador del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE). Se desempeñó como asesor técnico de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) (2014   – 2015) Actualmente es docente del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas donde dicta cursos de grado y postgrado.    

¿Una primera reflexión sobre el anteproyecto de reforma de Seguridad Social que presentó el presidente de la República (Luis Lacalle Pou)? 

Es una novedad interesante y positiva que el tema este sobre la mesa. Ya desde hace unos años están diagnosticados algunos problemas que hacen que la reforma sea necesaria

Es una novedad interesante y positiva que el tema este sobre la mesa. Ya desde hace unos años están diagnosticados algunos problemas que hacen que la reforma sea necesaria. Es positivo que avance, sería interesante que el proyecto ya hubiera ingresado al Parlamento. Es una noticia interesante que ya esté escrito un anteproyecto y que ya esté en manos de los partidos políticos para su análisis.

¿Es un proyecto de reforma de la Seguridad Social o es un proyecto de reforma de jubilaciones y pensiones?  

La mirada global de lo que es un sistema de protección social, es un conjunto de transferencias, de prestaciones y de coberturas de riesgo, que hoy no se están discutiendo. Hoy se reduce a lo que identificamos como seguridad social, que son básicamente esos tres riesgos, invalidez, vejez y sobrevivencia, y los instrumentos que los cubren que son jubilaciones y pensiones

Cuando se habla de Seguridad Social, se habla básicamente de la red de protección social de los estados de bienestar, que cubren lo que se denomina riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia, que básicamente son jubilaciones y pensiones por causales comunes y causales de invalidez, y pensiones de sobrevivencia. En una mirada más amplia, podríamos pensar en lo que se denomina una red de protección social, que incluye muchos otros aspectos de transferencias y de coberturas de riesgos que el Estado brinda a la ciudadanía, por ejemplo seguro por desempleo y otro tipo de prestaciones para tratar de reducir o eliminar la pobreza, no necesariamente en la tercera edad, sino en todas las edades. La mirada global de lo que es un sistema de protección social, es un conjunto de transferencias, de prestaciones y de coberturas de riesgo, que hoy no se están discutiendo. Hoy se reduce a lo que identificamos como seguridad social, que son básicamente esos tres riesgos, invalidez, vejez y sobrevivencia, y los instrumentos que los cubren que son jubilaciones y pensiones.

¿Es necesario plantearse esta reforma? ¿El sistema es insostenible desde el punto de vista financiero de largo plazo? 

En una mirada de largo plazo, está clara la proyección de gastos, está clara la proyección de ingresos públicos, y lo que se ve es una brecha creciente, con un gasto que va evolucionando por encima de los ingresos que financian al sistema de seguridad social

Hoy día, no están definidos los recursos con los que vamos a financiar el sistema hacia futuro. En una mirada de largo plazo, está clara la proyección de gastos, está clara la proyección de ingresos públicos, y lo que se ve es una brecha creciente, con un gasto que va evolucionando por encima de los ingresos que financian al sistema de seguridad social.

Sí, cuando pensamos en insostenibilidad, es porque hoy día, no están definidos los recursos con los que vamos a financiar el sistema hacia futuro. En una mirada de largo plazo, está clara la proyección de gastos, está clara la proyección de ingresos públicos, y lo que se ve es una brecha creciente, con un gasto que va evolucionando por encima de los ingresos que financian al sistema de seguridad social. En ese sentido, es insostenible y que sea insostenible implica tratar de recuperar la sostenibilidad del sistema ¿Cómo lo tratamos de recuperar? O bien moderando el gasto o bien buscando fuentes alternativas de financiamiento, que permitan cerrar esa brecha que está proyectada. Al día de hoy, lo que sabemos es que va a existir un problema, que el gasto va a crecer a una velocidad que supera a la de los ingresos y si ocurre eso, tarde o temprano hay que buscar formas de financiamiento, por eso es mejor buscar ahora, anticipándose al problema de la necesidad de recursos. Es mejor hacerlo ahora, que sobre el momento, cuando veamos que no están los recursos para cubrir las jubilaciones y las pensiones. Entonces, desde ese punto de vista hablamos de insostenibilidad, porque hoy tenemos que resolver un problema de financiación a futuro, que no está resuelto. Por otro lado, el gasto de jubilaciones y pensiones en Uruguay comparado con otros países, es relativamente alto y comparado con otros sectores de lo que es la red de protección social, también es alto. En Uruguay el gasto está muy sesgado hacia estos proyectos de pensiones, de jubilaciones, de invalidez y de sobrevivencia, y menos a hacer prestaciones en infancia por ejemplo, donde Uruguay tiene un sesgo muy claro de infantilización de la pobreza. Entonces ¿cómo podemos recuperar la sostenibilidad? Quizás es mejor moderando el gasto, para que quede espacio para fortalecer otras áreas de las redes de protección social. No está en este proyecto. En este proyecto (seguridad social) solo está la moderación del gasto, pero no tiene como contrapartida el fortalecimiento de otros sectores de las redes de protección social.  

¿Se puede decir, cómo lo ha dicho el PIT CNT, que hay una propuesta de aumentar los años que se trabajan y a la vez cobrar jubilaciones y pensiones menores? 

El promedio de los trabajadores, comparado con la situación actual, va a tener que trabajar un poco más y probablemente les toque una jubilación más baja. Cuando digo en el promedio, quiere decir que no necesariamente le pase a todo el espectro de los trabajadores

Para el promedio de la población, y para el grueso de los cotizantes sí, el aumento de la edad se está promoviendo en el proyecto, con cambios en la edad de retiro mínima. Los cambios paramétricos, que regulan el cálculo de las jubilaciones en general, tienden a otorgar beneficios menos generosos que los que se están brindando en este momento. Entonces, se podría pensar que el promedio de los trabajadores, comparado con la situación actual, va a tener que trabajar un poco más y probablemente les toque una jubilación más baja. Cuando digo en el promedio, quiere decir que no necesariamente le pase a todo el espectro de los trabajadores. Por el diseño que está planteado en el anteproyecto, a los de jubilaciones más bajas probablemente no les ocurra y sí tengan que trabajar más pero no necesariamente cobrando menos. Cuando pensamos que la motivación es contener el gasto, sería difícil contener el gasto si todos los trabajadores cobran más.

¿Está previsto reformar todas las cajas y que confluyan en un solo sistema de Seguridad Social?  

La idea de convergencia está planteada, no es completa, es una buena idea, pero no hay que pensar que hay una convergencia total en el anteproyecto y que, por lo tanto, se resuelven todas las inequidades que conviven hoy

El anteproyecto plantea un esquema de convergencia en 20 años, donde los 6 sistemas que hay que son las 3 cajas paraestatales, Notarial, Profesional y Bancaria y los 3 sistemas públicos, que es el régimen general del BPS, AFAPS y  aseguradoras, el Servicio de Retiro Policial, el Servicio de Retiro Militar, irían convergiendo en ese plazo de 20 años a ese régimen común. Esto implica que básicamente, los parámetros de cálculo de la jubilación, las edades mínimas de retiro, se regirían por los mismos parámetros.  Esta es una idea interesante, porque resuelve algunos problemas, de todas formas, la convergencia planteada no es totalmente completa. Van a seguir existiendo regímenes diferenciales, en particular van a seguir o no está planteada la eliminación de regímenes que aporten por ingresos fictos. Son prácticamente el esquema de dependientes. En el Sistema Militar y Policial, no están eliminados lo que son los retiros obligatorios a edades tempranas, en determinados casos están planteados retiros obligatorios que no se rigen por la edad general del régimen previsto. Hay otros regímenes excepcionales como la Caja Rural, donde los aportes son unificados, hay una cosa que se llama aporte patronal unificado y ahí el patrón hace un aporte que va para su propia jubilación y también está aportando por todos sus empleados, ese aporte está ligado a la extensión de tierras, algunas estimaciones plantean que ese régimen excepcional hoy lleva a que los aportes patronales rurales, por cada trabajador ronden en el orden del 2% de los salarios mientras que el régimen general es del 7,5%. La idea de convergencia está planteada, no es completa, es una buena idea, pero no hay que pensar que hay una convergencia total en el anteproyecto y que, por lo tanto, se resuelven todas las inequidades que conviven hoy.  Conviven cuando tenemos un régimen multisistema, con muchas excepciones, hay bonificaciones que se mantienen, si bien se crean comisiones, hay carreras laborales de profesiones que tienen bonificaciones a la hora de cálculo jubilatorio, esas no se eliminan, se van a crear comisiones que las van a ir estudiando. Hoy por hoy van a seguir vigentes.

Hay quienes cuestionan que no se discuta los aportes patronales dado que hay sectores que como es el caso de los rurales que pagan un aporte de 2% y esto es algo que viene de la década de los 90, mientras que Industria y Comercio paga 7,5% o la Universidad de la República que paga casi un 20% de aporte patronal, hay sectores como la salud o la enseñanza privada que están exonerados ¿habrá que rediscutir estas exoneraciones? 

Desde mi punto de vista, contener el gasto no es una medida errónea, porque dado el sesgo de infantilización de la pobreza que hay hoy en el Uruguay, se deberían fortalecer canales alternativos de financiamiento, para fortalecer la red de protección social

Es un cuestionamiento súper válido. El proyecto tiene como objetivo recuperar la sostenibilidad del sistema y básicamente casi todo lo instrumental apunta por el lado del gasto. Cuando decíamos “tenemos que ver cómo lo financiamos a largo plazo”, es porque hoy sabemos que existe una brecha de financiamiento que hay que solucionar.  El anteproyecto concentra casi toda la batería de instrumentos para recuperar la sostenibilidad por el lado del gasto. En el lado de los ingresos, no discute las fuentes de financiamiento vinculadas a aportes patronales y se podría discutir de forma global el financiamiento de la Seguridad Social. Todos los regímenes son deficitarios, la mitad del gasto en jubilaciones y pensiones se financia vía aportes patronales y personales y la otra mitad es de Renta Generales. Se establece que algunos impuestos por ley, van a financiar la Seguridad Social y vía asistencia financiera. Pensar el financiamiento de la Seguridad Social, como algo totalmente independiente del financiamiento global del Estado, no necesariamente es acertado. A la Seguridad Social, el Estado la tiene que financiar sea con aportes o sea con asistencia global, con lo que son los ingresos genuinos del Estado. Desde mi punto de vista, contener el gasto no es una medida errónea, porque dado el sesgo de infantilización de la pobreza que hay hoy en el Uruguay, se deberían fortalecer canales alternativos de financiamiento, para fortalecer la red de protección social.  Sectores como infancia deberían tener otro trato en contraposición de jubilaciones y de pensiones. No quita que al menos el esquema de aportes patronales podría estar sobre la mesa a la hora de discutir.

Respecto a la edad del retiro jubilatorio, 65 años, la cultura empresarial en Uruguay indica que hay un incentivo para que la gente se retire a los 60 años, no digo que esto sea así en todas las empresas, pero hay una tendencia ¿Cómo abordar el tema? 

El incentivo de las empresas, es reemplazar esos trabajadores con salarios elevados y una productividad que empieza a descender, por trabajadores que están más atrás en la carrera laboral y por lo tanto todavía no tienen el salario tan elevado, y sin embargo tienen niveles de productividad y están más aggionarnos a las nuevas tecnologías

Es un desafío que habrá que monitorear de cerca. Un trabajo encargado por la Comisión de expertos en Seguridad Social a investigadores de la Universidad de la República, advertía que cuando aumenta la edad de retiro, el conjunto de personas que se ven afectadas, que tendrían que modificar su edad de retiro, el 50% logran mantenerse en el mercado de trabajo, y logran mantenerse activas hasta la nueva edad de retiro. La otra mitad, tiene problemas para mantenerse en el mercado de trabajo y termina derivando a otros pilares de la red de protección social, como pueden ser el seguro por desempleo, seguro por enfermedad y jubilaciones por incapacidad. Hay personas que tienen problemas para mantenerse en el mercado de trabajo, ese es un punto que hay que monitorear y eventualmente tomar medidas de política, para tratar de solucionarle el problema a esa gente que corre el riesgo de quedar desempleada a esa edad. Los incentivos empresariales son claros sobre todo en carreras laborales que tienen ingresos crecientes con la edad. Los trabajadores a los 60 años están con salarios muy elevados y con productividad que empieza a estar a la baja. Entonces, el incentivo de las empresas es reemplazar esos trabajadores con salarios elevados y una productividad que empieza a descender, por trabajadores que están más atrás en la carrera laboral y por lo tanto todavía no tiene el salario tan elevado, y sin embargo tienen mejores niveles de productividad y están más aggionarnos a las nuevas tecnologías. Si bien hay un conjunto grande de trabajadores que tiene capacidad de adaptarse y de reinventarse y mantenerse vigente, no es menos cierto que hay otro conjunto de trabajadores que le cuesta más esa readaptación, y entonces empiezan a ser menos productivos y con salarios altos. El incentivo de la empresa es tratar de favorecer el retiro.

¿Al momento de la jubilación que años se toman para hacer el cálculo jubilatorio? 

A la hora de hacer el cálculo de las jubilaciones se aplican tasas de reemplazo, porcentajes que te va a tocar respecto a un salario, pero que es un salario que se llama sueldo básico jubilatorio, que dependiendo del sistema en el que nos encontramos, contempla diferentes ventanas de la historia laboral. En el régimen general, la situación actual es que el sueldo básico jubilatorio se calcula sobre una ventana de los mejores 20 años. La persona tiene su historia laboral y le van a elegir los 20 años en los que su salario fue más alto y ahí sobre esa ventana se va a calcular la jubilación. Hay una alternativa en el régimen actual, que serían los últimos diez años, siempre y cuando esos últimos 10 no superen por más del 5% a la ventana de los mejores 20 años. Entonces, el ancla grande son los mejores 20 años. Sin embargo, había otros regímenes por ejemplo policial y militar, donde el sueldo básico jubilatorio se calculaba sobre la ventana de los últimos 3 años, en este caso si se tiene una carrera salarial ascendente, que la jubilación se calcule sobre una ventana cortita, este es una característica del régimen mucho más favorable que cuando se calculan en una ventana larga, por lo tanto, incluye salarios iniciales en su carrera laboral que eran más bajos. La propuesta del régimen común establecido ahora en el anteproyecto es de los mejores 25 años. Entonces, nosotros vamos a tener nuestra carrera laboral de la cantidad de años que sea para alcanzar el causal de jubilación común, al menos 30 años, y de esos 30 o más años que tuvimos de aporte, se van a elegir los mejores 25 años, y ahí se calcula el salario promedio de esa ventana, y esa es a la cual se van a aplicar las tasas de reemplazo, tasas de adquisición como están establecidas en el anteproyecto.

Es necesaria una reforma, porque en el Uruguay no está claro cómo se van a sostener las jubilaciones de aquí a 30 años, pero está claro también, que en esa discusión, habrá que ver cómo se hace para que la mayor cantidad de trabajadores que van a tener que extender su vida laboral, no pierdan a la hora de jubilarse ¿es así? 

Sí es un hecho. Hay un desafío de financiamiento asociado, que la gente vive cada vez más, si mantenemos la edad de retiro habría que pagar jubilaciones por más años, no podemos llegar al momento en el que no sabemos de dónde vamos a sacar la plata para pagar las jubilaciones y pensiones. Esto lo tenemos que solucionar con una ventana de tiempo razonable, para no llegar a esa situación de estrés. Decir “tenemos estos compromisos asumidos como los vamos a financiar”. La reforma es necesaria, hay muchos desafíos pendientes, desafíos de equidad, de cómo solucionar el financiamiento de una manera equitativa, como tratar de que el ajuste no impacte sobre los sectores de ingresos más bajos, porque al final de cuenta, es una etapa de la vida donde se está más vulnerable y no tiene la capacidad de recurrir al mercado de trabajo para fortalecer sus ingresos. Entonces, hay que asegurar un nivel de vida digno. El aumento de la edad mínima de retiro, si bien es una medida que se está adoptando crecientemente a nivel internacional, no está exenta de desafíos, y obviamente, va a haber que ir monitoreando el día a día, que cantidad de problemas le genera a la gente para poder mantenerse en el mercado laboral.