Sindicatos de los entes rechazan la ley de urgencia y las califican delas medidas de inconstitucionales

«El proyecto» presentado por el gobierno la semana pasada «incluye temas que no podrían ser objeto de una ley de urgente consideración», según se afirma en un estudio jurídico elaborado por la Sala de Abogados de la Mesa Sindical. El estudio agrega que la ley contiene: «a) disposiciones que evidentemente refieren o se encuentran ligados a aspectos presupuestales; b) disposiciones que afectan o modifican leyes de creación de Entes o Servicios Descentralizados, para lo cual serían necesarias mayorías especiales; c) del tenor de las disposiciones constitucionales parece desprenderse que las leyes de urgente consideración deben referirse a una materia específica».

Los asesores legales de los ocho sindicatos nucleados en torno a la Mesa Sindical concluyeron que la ley negociada por blancos y colorados resulta violatoria de la Constitución de la República. Los sindicatos ahondarán después de Semana Santa en el contenido del informe jurídico para disparar un conjunto de movilizaciones en defensa de la autonomía de los entes públicos y para evitar «el pasaje encubierto» de las empresas públicas a un régimen de Derecho Público No Estatal, según dijeron a LA REPUBLICA calificadas fuentes de la Mesa Sindical.

«Artículos inconstitucionales»

El estudio elaborado por los asesores legales de la Mesa Sindical señaló, entre otros puntos, que el artículo 33 de la Ley de Urgencia resulta violatorio del artículo 221 de la Constitución de la República, en tanto que habilita al Poder Ejecutivo a violentar la autonomía presupuestal de los entes públicos y excluye la participación del Poder Legislativo.

«No tenemos dudas en la clasificación de inconstitucional de esta norma», afirma el estudio de la Sala de Abogados.

También el artículo 12 de la Ley de Urgencia sería violatoria de la Constitución en el literal 4º de su artículo 85, en tanto habilita al Poder Ejecutivo a reducir tasas de aportes patronales a costo de Rentas Generales.

«No puede ser atribución del Poder Ejecutivo determinar el monto de la reducción de la tasa de aportes a la Seguridad Social», sostiene el estudio legal.

Los mismo ocurriría con el artículo 14 de la Ley de Urgencia, que violentaría el artículo 67 de la Constitución por los mismos motivos y además lesionaría potestades de la Asamblea General.

«Ajenos a leyes urgentes»

Los abogados de la Mesa Sindical indicaron además que varios artículos negociados entre blancos y colorados no podrían ser objeto de una Ley de Urgente Consideración, de acuerdo con el espíritu de la Constitución.

El artículo 31 de la Ley de Urgencia, por ejemplo, habilita al Poder Ejecutivo a autorizar líneas férreas mediante cobro de peaje, en perjuicio de la autonomía de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE).

Lo mismo sucedería con los artículos 42, 43 y 44 de la Ley de Urgencia, que afectan aspectos presupuestales de un ente autónomo al obligar a la UTE a realizar inversiones y ampliar sus cometidos para prestar el servicio público de alumbrado en ciudades, villas, pueblos y centros poblados. El servicio sería cobrado a los particulares junto a la cuenta de la luz.

«Requiere mayorías absolutas»

El estudio encomendado a la Sala de Abogados concluye además que la llamada Ley de Urgencia incluye disposiciones que requerirían una mayoría absoluta para su aprobación.

De tal modo, el artículo 30 de la Ley de Urgencia resultaría violatorio del artículo 188 de la Constitución al habilitar a la Administración Nacional de Puertos a participar en una sociedad mixta con capitales privados para administrar, construir, conservar y explotar una Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo.

Los abogados de los sindicatos sostienen que este tipo de normas requiere de mayorías especiales cuando la ley de Urgente Consideración «quedaría aprobada por el mero transcurso del plazo constitucional sin pronunciamiento de las Cámaras», o podría ser aprobada por mayoría simple.

Informe preliminar sobre el proyecto de Ley de Urgencia

A continuación LA REPUBLICA reproduce textualmente el documento sindical:

El presente informe intenta abarcar en una primera visión los aspectos más importantes del Proyecto de Ley de Urgencia, en cuanto refiere a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del Dominio Industrial y Comercial del Estado.

Por lo tanto múltiples aspectos que están incluidos en el proyecto de ley a estudio y que pueden merecer graves objeciones en cuanto a su constitucionalidad (por ejemplo las reformas del régimen penal), pero que exceden el objetivo del presente informe, no serán analizados por nosotros acá.

Tampoco realizaremos en este primer trabajo, valoraciones de oportunidad, conveniencia ni técnica legislativa, o posiciones doctrinarias respecto de las diferentes situaciones contenidas en este proyecto de norma.

Fundamentalmente nos limitaremos a analizar la constitución de las normas contenidas en el mismo y que afectan a los Entes Industriales y Comerciales.

Corresponde en primer término aclarar que el nombre de Ley de Urgencia sólo tiene consecuencias jurídicas si el proyecto es enviado bajo la declaración de Ley de Urgente Consideración, de acuerdo con el artículo 168 inc. 7 de la Constitución de la República.

Si bien hasta el momento tal parece ser la intención del Ejecutivo, de acuerdo a lo que ha trascendido por la prensa, del texto presentado no se desprende.

Sin embargo, si este proyecto fuera enviado al Poder Legislativo con la declaración de urgente consideración, deben tenerse presente los siguientes aspectos:

1.- De no aprobarse esta ley en los plazos constitucionales especialmente previstos, se tienen por aprobadas las disposiciones contenidas en la ley declarada de urgente consideración.

Dichos plazos son de 45 días para la Cámara por la cual ingresa y 30 días para la otra.

2.- No podrán ser declarados de urgente consideración los proyectos de presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de 3/5 o 2/3 del total de componentes de cada Cámara.

3.- Cada Cámara por el voto de 3/5 del total de sus componentes podrá dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideración.

4.- Si el proyecto tuviera modificaciones en alguna de las cámaras y debe intervenir la Asamblea General, ésta deberá aprobar las modificaciones por 2/3 de sufragios.

De esto se desprende que el proyecto incluye temas que no podrían ser objeto de una ley de urgente consideración: a) disposiciones que evidentemente refieren o se encuentran ligadas a aspectos presupuestales; b) disposiciones que afectan o modifican leyes de creación de Entes o Servicios Descentralizados, para lo cual serían necesarias mayorías especiales; c) del tenor de las disposiciones constitucionales parece desprenderse que las leyes de urgente consideración deben referirse a una materia específica (véase que la Constitución prohíbe enviar al Poder Legislativo más de un proyecto con declaración de urgente consideración al mismo tiempo, ni uno nuevo hasta que no se haya resuelto el anterior), por lo que este proyecto violentaría estas disposiciones al tratar una universalidad temática extremadamente amplia.

Análisis de las disposiciones referidas a los Entes Industriales o Comerciales del Estado.

Sin duda el artículo más importante en lo que tiene que ver con los Entes Industriales y Comerciales es el artículo 33, que dispone: «El Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, podrá establecer límites a la ejecución presupuestal de gastos de fun
cionamiento de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del Dominio Comercial e Industrial del Estado. Estos últimos deberán informar al Poder Ejecutivo, dentro de los diez días hábiles siguientes a la comunicación del límite previsto, la resolución de su directorio en la que se disponga la aceptación o rechazo del mismo, a los efectos de las facultades que al primero otorga la Constitución de la República».

Este artículo autoriza al Poder Ejecutivo a establecer límites a la ejecución presupuestal de gastos de funcionamiento de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio comercial e industrial y modifica el procedimiento constitucional de aprobación del presupuesto de dichos Entes.

La Constitución en el Artículo 221 establece cuál es el procedimiento para la aprobación del presupuesto de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.

Dicho procedimiento prevé que el Poder Ejecutivo pueda observar el presupuesto proyectado por el Ente Industrial o Comercial, pero no obliga al Ente a informar con anterioridad al Ejecutivo, y en caso de discrepancias entre el Ejecutivo y el Ente es la Asamblea General la que resuelve la diferencia.

Como consecuencia esta norma es violatoria en dos sentidos: a) limita las facultades de los Entes, en cuanto ellos libremente proyectan sus presupuestos, y b) y disminuye las posibilidades de participación del Poder Legislativo en estas instancias. No tenemos dudas en la calificación de inconstitucional de esta norma, en cuanto viola lo dispuesto por el artículo 221 de la Constitución.

Se incluyen otras normas que afectan a los Entes Industriales y Comerciales en su funcionamiento y que también son inconstitucionales.

El artículo 12 dispone: «Autorízase al Poder Ejecutivo en la medida de las posibilidades del erario a reducir, por plazo determinado, la tasa de aportes patronales en forma genérica o referido a uno o más sectores de la actividad pública.

La disminución de recaudación que sugiere para el Banco de Previsión Social, será compensada de las cantidades vertidas como asistencia de Rentas Generales».

La Constitución de la República establece que las prestaciones de jubilación y pensión deberán ser financiadas por contribuciones obreras y patronales y demás tributos establecidos por ley (artículo 67).

Y el artículo 85, literal 4º que dispone que a la Asamblea General compete «establecer las contribuciones necesarias para cubrir los presupuestos, su distribución, el orden de su recaudación e inversión, y suprimir, modificar o aumentar las existentes».

Por lo tanto no puede ser atribución del Poder Ejecutivo determinar el monto de la reducción de la tasa de aportes a la seguridad social, ya que esa función es competencia de la ley.

En igual sentido, pero aduciendo una finalidad diferente (apoyo a la actividad agropecuaria), el artículo 14 establece: «Sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso final del artículo 3º de la Ley Nº 15.852 de 24 de diciembre de 1986, exonérase de la aportación patronal sobre dependientes y de la aportación patronal sobre el titular y su cónyuge colaborador, a todas las empresas amparadas por dicha ley que exploten predios con extensiones inferiores a las 100 hectáreas, índice Coneat 100, y no ocupen, además del titular de la misma y su cónyuge, más de dos dependientes».

Este artículo en atención a lo dispuesto por el artículo 67 de la Constitución en cuanto requiere aporte patronal y obrero para la financiación de las prestaciones de jubilación y pensión no permitiría exoneración de aportación patronal, con lo cual esta disposición también es inconstitucional.

Otras disposiciones no pueden ser objeto de una ley de urgente consideración.

En ese sentido se incluyen normas de contenido presupuestal como por ejemplo el artículo 31 que disponde que: «El Poder Ejecutivo podrá autorizar la utilización de las vías férreas por parte de empresas que cumplan con los requisitos técnicos y abonen el peaje que establezca la reglamentación».

Esta norma además de afectar la autonomía del Ente Autónomo dejando en manos del Poder Ejecutivo la autorización de la utilización de las vías férreas a cambio de un peaje, es un recurso con que debería contar AFE para solventar sus egresos e inversiones.

Los recursos son materia presupuestal, la que está expresamente excluida de ser incluida en una ley declarada de urgente consideración, razón por la cual debería ser excluida de este proyecto si el mismo es enviado al Legislativo con esta declaración. Similar reflexión podríamos realizar respecto de lo dispuesto en los artículos 42, 43 y 44 que prevén que UTE podrá efectuar el servicio de alumbrado de ciudades, villas, pueblos y centros poblados (artículo 42). Y por el artículo 43 establece que: «La tarifa del servicio reflejará los costos del mismo, será propuesta por UTE y aprobada por el Poder Ejecutivo. Se facturará y cobrará periódicamente, conjuntamente con la factura de suministro eléctrico, integrando un único pago indivisible».

Con lo dispuesto en el artículo 42 que asigna competencia a UTE para efectuar el servicio público de alumbrado de ciudades, villas, pueblos y centros poblados, se amplían los cometidos de este Ente obligando a la realización de una inversión, y determinando que el precio por dicho servicio será abonado por los particulares en forma conjunta e indivisible con la factura de suministro eléctrico.

Tratándose de una inversión y un recurso que UTE debe realizar, su contenido podemos decir que es presupuestal y como tal ajeno a una ley de urgente consideración.

Con el agravante que lo que es una tasa que cobraban los Gobiernos Departamentales por este servicio, sería un precio que se pagaría indivisiblemente con el consumo de energía eléctrica y por UTE y que se quita un recurso a un Gobierno Departamental y se le atribuye a UTE.

Disposiciones que requerirían mayoría absoluta para su aprobación.

Si bien este anteproyecto recoge materias cuya inclusión no sería inconstitucional, sí podría configurarse violación a la norma constitucional al momento de su aprobación.

Tal es el caso de la disposición contenida en el artículo 30 del anteproyecto. Allí se prevé que la Administración Nacional de Puertos participe en sociedad con capitales privados, para la administración, construcción, conservación y explotación de una Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo.

Al respecto, para la constitución de una sociedad de capitales mixtos se requiere la aprobación por mayoría absoluta (artículo 188 in fine).

El proyecto de ley de urgencia no requiere para su aprobación esta mayoría, sino que puede ser aprobada por simple mayoría.

Por tanto, si esta disposición se aprobara por mayoría simple, se incurriría en inconstitucionalidad.

Conclusiones

A modo de conclusión debemos decir que esta es una primera aproximación al análisis del contenido de esta norma, realizada con la premura del caso en atención al anuncio de su inminente ingreso al Parlamento, y a que de hacerlo con declaración de urgente consideración, al contrario de lo que ocurre con el tratamiento normal de las leyes, ésta quedaría aprobada por el mero transcurso del plazo constitucional sin pronunciamiento de las Cámaras a su respecto.

La variedad de las disposiciones que incluye y las inconstitucionalidades que establece obligan a un estudio más intenso de su contenido, pero no permiten dejar pasar más tiempo sin hacer mención a las disposiciones más «claramente» violatorias de la Carta.

La modi
ficación del procedimiento de aprobación del presupuesto de los Entes Industriales y Comerciales contenido en el artículo 33 de este proyecto es una clara demostración de lo dicho, ya que de aprobarse esta norma, además de modificar la Constitución por un procedimiento que no es el que corresponde a estos efectos, estaría limitando la autonomía presupuestal de los Entes, obligándolos a acordar con el Poder Ejecutivo y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto una limitación de sus gastos de funcionamiento.