“El proyecto” presentado por el gobierno la semana pasada “incluye temas que no podrÃan ser objeto de una ley de urgente consideración”, según se afirma en un estudio jurÃdico elaborado por la Sala de Abogados de la Mesa Sindical. El estudio agrega que la ley contiene: “a) disposiciones que evidentemente refieren o se encuentran ligados a aspectos presupuestales; b) disposiciones que afectan o modifican leyes de creación de Entes o Servicios Descentralizados, para lo cual serÃan necesarias mayorÃas especiales; c) del tenor de las disposiciones constitucionales parece desprenderse que las leyes de urgente consideración deben referirse a una materia especÃfica”.
Los asesores legales de los ocho sindicatos nucleados en torno a la Mesa Sindical concluyeron que la ley negociada por blancos y colorados resulta violatoria de la Constitución de la República. Los sindicatos ahondarán después de Semana Santa en el contenido del informe jurÃdico para disparar un conjunto de movilizaciones en defensa de la autonomÃa de los entes públicos y para evitar “el pasaje encubierto” de las empresas públicas a un régimen de Derecho Público No Estatal, según dijeron a LA REPUBLICA calificadas fuentes de la Mesa Sindical.
El estudio elaborado por los asesores legales de la Mesa Sindical señaló, entre otros puntos, que el artÃculo 33 de la Ley de Urgencia resulta violatorio del artÃculo 221 de la Constitución de la República, en tanto que habilita al Poder Ejecutivo a violentar la autonomÃa presupuestal de los entes públicos y excluye la participación del Poder Legislativo.
“No tenemos dudas en la clasificación de inconstitucional de esta norma”, afirma el estudio de la Sala de Abogados.
También el artÃculo 12 de la Ley de Urgencia serÃa violatoria de la Constitución en el literal 4º de su artÃculo 85, en tanto habilita al Poder Ejecutivo a reducir tasas de aportes patronales a costo de Rentas Generales.
“No puede ser atribución del Poder Ejecutivo determinar el monto de la reducción de la tasa de aportes a la Seguridad Social”, sostiene el estudio legal.
Los mismo ocurrirÃa con el artÃculo 14 de la Ley de Urgencia, que violentarÃa el artÃculo 67 de la Constitución por los mismos motivos y además lesionarÃa potestades de la Asamblea General.
Los abogados de la Mesa Sindical indicaron además que varios artÃculos negociados entre blancos y colorados no podrÃan ser objeto de una Ley de Urgente Consideración, de acuerdo con el espÃritu de la Constitución.
El artÃculo 31 de la Ley de Urgencia, por ejemplo, habilita al Poder Ejecutivo a autorizar lÃneas férreas mediante cobro de peaje, en perjuicio de la autonomÃa de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE).
Lo mismo sucederÃa con los artÃculos 42, 43 y 44 de la Ley de Urgencia, que afectan aspectos presupuestales de un ente autónomo al obligar a la UTE a realizar inversiones y ampliar sus cometidos para prestar el servicio público de alumbrado en ciudades, villas, pueblos y centros poblados. El servicio serÃa cobrado a los particulares junto a la cuenta de la luz.
El estudio encomendado a la Sala de Abogados concluye además que la llamada Ley de Urgencia incluye disposiciones que requerirÃan una mayorÃa absoluta para su aprobación.
De tal modo, el artÃculo 30 de la Ley de Urgencia resultarÃa violatorio del artÃculo 188 de la Constitución al habilitar a la Administración Nacional de Puertos a participar en una sociedad mixta con capitales privados para administrar, construir, conservar y explotar una Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo.
Los abogados de los sindicatos sostienen que este tipo de normas requiere de mayorÃas especiales cuando la ley de Urgente Consideración “quedarÃa aprobada por el mero transcurso del plazo constitucional sin pronunciamiento de las Cámaras”, o podrÃa ser aprobada por mayorÃa simple.
A continuación LA REPUBLICA reproduce textualmente el documento sindical:
El presente informe intenta abarcar en una primera visión los aspectos más importantes del Proyecto de Ley de Urgencia, en cuanto refiere a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del Dominio Industrial y Comercial del Estado.
Por lo tanto múltiples aspectos que están incluidos en el proyecto de ley a estudio y que pueden merecer graves objeciones en cuanto a su constitucionalidad (por ejemplo las reformas del régimen penal), pero que exceden el objetivo del presente informe, no serán analizados por nosotros acá.
Tampoco realizaremos en este primer trabajo, valoraciones de oportunidad, conveniencia ni técnica legislativa, o posiciones doctrinarias respecto de las diferentes situaciones contenidas en este proyecto de norma.
Fundamentalmente nos limitaremos a analizar la constitución de las normas contenidas en el mismo y que afectan a los Entes Industriales y Comerciales.
Corresponde en primer término aclarar que el nombre de Ley de Urgencia sólo tiene consecuencias jurÃdicas si el proyecto es enviado bajo la declaración de Ley de Urgente Consideración, de acuerdo con el artÃculo 168 inc. 7 de la Constitución de la República.
Si bien hasta el momento tal parece ser la intención del Ejecutivo, de acuerdo a lo que ha trascendido por la prensa, del texto presentado no se desprende.
Sin embargo, si este proyecto fuera enviado al Poder Legislativo con la declaración de urgente consideración, deben tenerse presente los siguientes aspectos:
1.- De no aprobarse esta ley en los plazos constitucionales especialmente previstos, se tienen por aprobadas las disposiciones contenidas en la ley declarada de urgente consideración.
Dichos plazos son de 45 dÃas para la Cámara por la cual ingresa y 30 dÃas para la otra.
2.- No podrán ser declarados de urgente consideración los proyectos de presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de 3/5 o 2/3 del total de componentes de cada Cámara.
3.- Cada Cámara por el voto de 3/5 del total de sus componentes podrá dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideración.
4.- Si el proyecto tuviera modificaciones en alguna de las cámaras y debe intervenir la Asamblea General, ésta deberá aprobar las modificaciones por 2/3 de sufragios.
De esto se desprende que el proyecto incluye temas que no podrÃan ser objeto de una ley de urgente consideración: a) disposiciones que evidentemente refieren o se encuentran ligadas a aspectos presupuestales; b) disposiciones que afectan o modifican leyes de creación de Entes o Servicios Descentralizados, para lo cual serÃan necesarias mayorÃas especiales; c) del tenor de las disposiciones constitucionales parece desprenderse que las leyes de urgente consideración deben referirse a una materia especÃfica (véase que la Constitución prohÃbe enviar al Poder Legislativo más de un proyecto con declaración de urgente consideración al mismo tiempo, ni uno nuevo hasta que no se haya resuelto el anterior), por lo que este proyecto violentarÃa estas disposiciones al tratar una universalidad temática extremadamente amplia.
Análisis de las disposiciones referidas a los Entes Industriales o Comerciales del Estado.
Sin duda el artÃculo más importante en lo que tiene que ver con los Entes Industriales y Comerciales es el artÃculo 33, que dispone: “El Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, podrá establecer lÃmites a la ejecución presupuestal de gastos de fun
cionamiento de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del Dominio Comercial e Industrial del Estado. Estos últimos deberán informar al Poder Ejecutivo, dentro de los diez dÃas hábiles siguientes a la comunicación del lÃmite previsto, la resolución de su directorio en la que se disponga la aceptación o rechazo del mismo, a los efectos de las facultades que al primero otorga la Constitución de la República”.
Este artÃculo autoriza al Poder Ejecutivo a establecer lÃmites a la ejecución presupuestal de gastos de funcionamiento de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio comercial e industrial y modifica el procedimiento constitucional de aprobación del presupuesto de dichos Entes.
La Constitución en el ArtÃculo 221 establece cuál es el procedimiento para la aprobación del presupuesto de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
Dicho procedimiento prevé que el Poder Ejecutivo pueda observar el presupuesto proyectado por el Ente Industrial o Comercial, pero no obliga al Ente a informar con anterioridad al Ejecutivo, y en caso de discrepancias entre el Ejecutivo y el Ente es la Asamblea General la que resuelve la diferencia.
Como consecuencia esta norma es violatoria en dos sentidos: a) limita las facultades de los Entes, en cuanto ellos libremente proyectan sus presupuestos, y b) y disminuye las posibilidades de participación del Poder Legislativo en estas instancias. No tenemos dudas en la calificación de inconstitucional de esta norma, en cuanto viola lo dispuesto por el artÃculo 221 de la Constitución.
Se incluyen otras normas que afectan a los Entes Industriales y Comerciales en su funcionamiento y que también son inconstitucionales.
El artÃculo 12 dispone: “AutorÃzase al Poder Ejecutivo en la medida de las posibilidades del erario a reducir, por plazo determinado, la tasa de aportes patronales en forma genérica o referido a uno o más sectores de la actividad pública.
La disminución de recaudación que sugiere para el Banco de Previsión Social, será compensada de las cantidades vertidas como asistencia de Rentas Generales”.
La Constitución de la República establece que las prestaciones de jubilación y pensión deberán ser financiadas por contribuciones obreras y patronales y demás tributos establecidos por ley (artÃculo 67).
Y el artÃculo 85, literal 4º que dispone que a la Asamblea General compete “establecer las contribuciones necesarias para cubrir los presupuestos, su distribución, el orden de su recaudación e inversión, y suprimir, modificar o aumentar las existentes”.
Por lo tanto no puede ser atribución del Poder Ejecutivo determinar el monto de la reducción de la tasa de aportes a la seguridad social, ya que esa función es competencia de la ley.
En igual sentido, pero aduciendo una finalidad diferente (apoyo a la actividad agropecuaria), el artÃculo 14 establece: “Sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso final del artÃculo 3º de la Ley Nº 15.852 de 24 de diciembre de 1986, exonérase de la aportación patronal sobre dependientes y de la aportación patronal sobre el titular y su cónyuge colaborador, a todas las empresas amparadas por dicha ley que exploten predios con extensiones inferiores a las 100 hectáreas, Ãndice Coneat 100, y no ocupen, además del titular de la misma y su cónyuge, más de dos dependientes”.
Este artÃculo en atención a lo dispuesto por el artÃculo 67 de la Constitución en cuanto requiere aporte patronal y obrero para la financiación de las prestaciones de jubilación y pensión no permitirÃa exoneración de aportación patronal, con lo cual esta disposición también es inconstitucional.
Otras disposiciones no pueden ser objeto de una ley de urgente consideración.
En ese sentido se incluyen normas de contenido presupuestal como por ejemplo el artÃculo 31 que disponde que: “El Poder Ejecutivo podrá autorizar la utilización de las vÃas férreas por parte de empresas que cumplan con los requisitos técnicos y abonen el peaje que establezca la reglamentación”.
Esta norma además de afectar la autonomÃa del Ente Autónomo dejando en manos del Poder Ejecutivo la autorización de la utilización de las vÃas férreas a cambio de un peaje, es un recurso con que deberÃa contar AFE para solventar sus egresos e inversiones.
Los recursos son materia presupuestal, la que está expresamente excluida de ser incluida en una ley declarada de urgente consideración, razón por la cual deberÃa ser excluida de este proyecto si el mismo es enviado al Legislativo con esta declaración. Similar reflexión podrÃamos realizar respecto de lo dispuesto en los artÃculos 42, 43 y 44 que prevén que UTE podrá efectuar el servicio de alumbrado de ciudades, villas, pueblos y centros poblados (artÃculo 42). Y por el artÃculo 43 establece que: “La tarifa del servicio reflejará los costos del mismo, será propuesta por UTE y aprobada por el Poder Ejecutivo. Se facturará y cobrará periódicamente, conjuntamente con la factura de suministro eléctrico, integrando un único pago indivisible”.
Con lo dispuesto en el artÃculo 42 que asigna competencia a UTE para efectuar el servicio público de alumbrado de ciudades, villas, pueblos y centros poblados, se amplÃan los cometidos de este Ente obligando a la realización de una inversión, y determinando que el precio por dicho servicio será abonado por los particulares en forma conjunta e indivisible con la factura de suministro eléctrico.
Tratándose de una inversión y un recurso que UTE debe realizar, su contenido podemos decir que es presupuestal y como tal ajeno a una ley de urgente consideración.
Con el agravante que lo que es una tasa que cobraban los Gobiernos Departamentales por este servicio, serÃa un precio que se pagarÃa indivisiblemente con el consumo de energÃa eléctrica y por UTE y que se quita un recurso a un Gobierno Departamental y se le atribuye a UTE.
Disposiciones que requerirÃan mayorÃa absoluta para su aprobación.
Si bien este anteproyecto recoge materias cuya inclusión no serÃa inconstitucional, sà podrÃa configurarse violación a la norma constitucional al momento de su aprobación.
Tal es el caso de la disposición contenida en el artÃculo 30 del anteproyecto. Allà se prevé que la Administración Nacional de Puertos participe en sociedad con capitales privados, para la administración, construcción, conservación y explotación de una Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo.
Al respecto, para la constitución de una sociedad de capitales mixtos se requiere la aprobación por mayorÃa absoluta (artÃculo 188 in fine).
El proyecto de ley de urgencia no requiere para su aprobación esta mayorÃa, sino que puede ser aprobada por simple mayorÃa.
Por tanto, si esta disposición se aprobara por mayorÃa simple, se incurrirÃa en inconstitucionalidad.
A modo de conclusión debemos decir que esta es una primera aproximación al análisis del contenido de esta norma, realizada con la premura del caso en atención al anuncio de su inminente ingreso al Parlamento, y a que de hacerlo con declaración de urgente consideración, al contrario de lo que ocurre con el tratamiento normal de las leyes, ésta quedarÃa aprobada por el mero transcurso del plazo constitucional sin pronunciamiento de las Cámaras a su respecto.
La variedad de las disposiciones que incluye y las inconstitucionalidades que establece obligan a un estudio más intenso de su contenido, pero no permiten dejar pasar más tiempo sin hacer mención a las disposiciones más “claramente” violatorias de la Carta.
La modi
ficación del procedimiento de aprobación del presupuesto de los Entes Industriales y Comerciales contenido en el artÃculo 33 de este proyecto es una clara demostración de lo dicho, ya que de aprobarse esta norma, además de modificar la Constitución por un procedimiento que no es el que corresponde a estos efectos, estarÃa limitando la autonomÃa presupuestal de los Entes, obligándolos a acordar con el Poder Ejecutivo y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto una limitación de sus gastos de funcionamiento.
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