"Este Tribunal podría intervenir hasta en una impugnación de las papeleras"

 Es común descubrir en el ciudadano común un cierto desconocimiento acerca del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En general, se supone que cumple una importante función en la sociedad, pero es como una imagen recortada de la realidad.

-Es así. El Tribunal es un organismo de rango constitucional, creado en 1952. En realidad, ya en 1934 hay una primera mención a él en la Constitución, pero no tuvo aplicación práctica, lo que recién ocurre en la reforma de 1952 cuando, por disposiciones transitorias, se produce la creación efectiva del Tribunal. Desde el punto de vista de su jerarquía, en tanto órgano de contralor, está en el mismo nivel de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal de Cuentas o la Corte Electoral. Nosotros, como integrantes de este Tribunal, tenemos el mismo estatuto que los miembros de la Suprema Corte y provenimos prácticamente todos del Poder Judicial, como jueces de carrera. Este es un organismo de contralor de la regularidad y legitimidad de los actos administrativos que dicte cualquier área del Estado en el ejercicio de sus funciones. Debemos decidir si el acto impugnado que nos llega se ha cumplido dentro de las normas legales correspondientes, o si el organismo de que se trate ha actuado dentro de sus competencias específicas. Es decir, si no ha habido una violación de la regla de derecho o un desvío o abuso de poder al dictarse determinado acto. Y podemos eliminar cualquier acto administrativo si se constatan incumplimientos, desvíos o abusos.

 

 Estamos hablando de un universo amplísimo.

-En un país como el Uruguay, con un Estado tan abarcativo, imagínese la cantidad de actos administrativos que se dictan diariamente y que eventualmente pueden ser objeto de impugnación.

 

 Ciertamente. Pero permítame una pequeña precisión para aclarar las ideas. Cuando hablamos de acto administrativo estamos hablando de todo: ministerios, organismos desconcentrados, intendencias…

 …exactamente. Incluso el contralor de nosotros mismos, porque también dictamos actos administrativos. Pongamos por caso que un funcionario de este Tribunal se siente agraviado por un acto nuestro, un ascenso o un sumario, por ejemplo. Esa persona está asistida del derecho de impugnar nuestro acto ante el propio Tribunal. Obviamente, éste será integrado entonces ad hoc, para ese caso, por otros jueces. Por eso digo que, en un Estado tan abarcativo, las posibilidades de que el Tribunal intervenga son enormes. Y el tipo de asuntos, bueno, es muy variado. Va desde designaciones, ascensos, sumarios, pero también, por ejemplo, licitaciones y hasta cuando se imponen multas, como puede ser en el caso de las intendencias. También tenemos injerencia cuando el Estado hace la concesión de marcas y patentes, que es un área en la cual hay mucha actividad judicial en este momento, porque ahí se concentran intereses no sólo de empresas nacionales sino también internacionales.

 

 Ahora bien, siempre debe mediar una impugnación. ¿El Tribunal nunca actúa de oficio?

 No, no. Más aún, y esto es importantísimo destacarlo, el Tribunal actúa en la impugnación de actos definitivos. ¿Qué quiere decir? Cualquiera puede impugnar un acto en la órbita administrativa. Primero hay que hacer la impugnación dentro de la propia área del Estado donde se originó el acto, mediante un recurso de revocación y eventualmente también un recurso jerárquico. Recién cuando el acto quedó firme, sin más opciones administrativas, no tiene modificación posible allí, queda el recurso de contralor de legitimidad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Recurre acá y pide la nulidad del acto. Por eso cuando recibimos un expediente, normalmente tenemos un importante volumen de papel al que enfrentarnos. Y hay que estudiarlo todo.

 

 Se trata de temas administrativos, sí, pero hay algunos que pueden dejar en la opinión pública la sensación de tema político. Por ejemplo, la Suprema Corte de Justicia está analizando la situación de una jueza en lo penal, concretamente la doctora Fanny Canessa, y puede decidir su traslado como una forma de sanción. Eventualmente, ¿la jueza afectada puede impugnar ese acto frente a ustedes?

 Sí, claro, y no sería la primera vez que ocurre.

 

 ¿Y es posible que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cambie un acto que implica una anterior decisión administrativa de la Suprema Corte?

 No recuerdo casos concretos, pero sí, es posible, puede hacerlo. Incluso ahora mismo tenemos a estudio la presentación de un juez, que fue trasladado luego de un sumario, y ha entendido que el acto es impugnable. Lo estamos procesando.

 

Un colapso que se aproxima

 Hay otra pregunta que me parece tiene una relación directa con lo anterior. Viendo la magnitud del trabajo del Tribunal, ¿cuál es la situación en materia de recursos, tanto presupuestales como humanos y de infraestructura de que dispone? Porque podría verse en cualquier momento frente a un cuello de botella difícil de sortear.

 

 Mire, mi experiencia es corta todavía. Yo empecé a fines de agosto del año pasado. Sin embargo, tengo a la vista algunos datos para considerar. Desde el punto de vista presupuestal el Tribunal tiene autonomía, porque está inserto en el artículo 220 de la Constitución. Elabora su propio presupuesto, igual que la Suprema Corte, igual que la Universidad, igual que el Tribunal de Cuentas o la Corte Electoral, pero va al Ministerio de Economía, donde, usted sabe, aparecen los recortes y entonces el partido se termina jugando en el Parlamento. Eso le ha permitido por ahora al Tribunal tener, por ejemplo, una infraestructura razonablemente buena. Acá trabajan alrededor de ochenta funcionarios, incluyendo a los propios jueces. Son recursos humanos más o menos manejables. Desde el punto de vista material tenemos sólo este edificio y aquí se concentra la actividad, con un equipamiento también razonablemente bueno. Pero ocurre que, aun así, estamos aproximándonos a una etapa que yo podría llamar de colapso por la cantidad de asuntos que ingresan. Ha habido, en el transcurso de los años, un incremento de los asuntos que de a poco va agotando las posibilidades reales. Si bien están los recursos razonables, tienen un límite ¿no? Mire, le voy a dar las cifras de los últimos cuatro años referentes al número de sentencias dictadas por el Tribunal. Si tomamos un período del 1º de febrero a mediados de marzo de cada año, en 2003 se dictaron 35 sentencias, en 2004 fueron 105 y en 2005 llegaron a 122. Y en lo que va de 2006 tenemos 208 sentencias.

 

 Es una progresión exponencial…

 Exactamente. Otro dato: en el año pasado, al 31 de marzo, habían ingresado 141 expedientes de impugnación. Este año, también al 31 de marzo, ingresaron 277 expedientes. Ese es otro dato significativo sobre cómo va creciendo el trabajo aquí.

 

 ¿Y el eventual colapso, doctor Lombardi?

-Bueno, cuando yo digo colapso no pretendo alarmar ni mucho menos, pero evidentemente en algún momento va a haber un tapón ahí. Ocurre que la ley nos fija un plazo para estudiar cada asunto y para dictar sentencia. En algún momento nos vamos a ver enfrentados al compromiso de la capacidad de trabajo, por más aplicado que esté uno a esto, y eso implicará comprometer el cumplimiento en plazo de las cosas. Siempre hay picos, altas y bajas, en todos lados. Pero aquí vemos una progresión muy importante.

 

¿Hay soluciones?

 ¿Se ha pensado en algunas soluciones? Porque supongo que la preocupación que ustedes tienen debe haber mo
tivado también a la imaginación frente a semejante tendencia.

- Una de las soluciones en que se ha pensado es crear organismos de inferior instancia, como ocurre en el Poder Judicial, donde hay juzgados de primera instancia, tribunales de apelación, en fin, y que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo quede como una suerte de tribunal de casación. Incluso la propia Constitución prevé esa salida. Y en el proyecto de presupuesto que presentó el Tribunal el año pasado se incluyeron normas para la creación de esos cargos, progresivamente.

 

 ¿Y qué pasó?

 Eso no prosperó, se desglosaron esas normas del presupuesto y quedaron archivadas en algún lado, en alguna comisión, en fin, sin plazo.

 

 ¿Y cuál sería el camino ahora?

 Bueno, una opción es revitalizar esa iniciativa y ver si el Poder Legislativo, o sea el sistema político, entiende que es viable. Y quiero aclararle algo: cuando hablamos de juzgados para lo contencioso administrativo estamos hablando de la competencia de anulación de actos. Porque actualmente sí existen juzgados de lo contencioso administrativo dentro de la órbita del Poder Judicial, pero sólo tienen competencia en materia reparatoria.

 

 Poniéndome en posición de simple ciudadano, tengo la impresión de que el propio rango constitucional del Tribunal, y esa capacidad intrínseca de anulación de actos administrativos del Estado tiene importancia esencial. ¿Qué pasa si no le dan los recursos necesarios? Parece como que, de algún modo, se está comprometiendo una función que la Constitución ha adjetivado muy claramente. Si ya el Ministerio de Economía se ha mostrado escasamente dispuesto, quedaría básicamente una acción sobre el Poder Legislativo. Pensando con un poco de suspicacia, quizás haya mayor interés en el sector político que en el Poder Ejecutivo, cuyos funcionarios podrían tener menor interés  esto va por cuenta mía  de verse eventualmente afectados por la actividad del Tribunal. ¿Usted lo comparte?

 El que no haya una adecuada armonía entre las funciones que se le asignan a determinado organismo y el presupuesto que se le otorga no es tema sólo del Contencioso. Yo tengo una larga trayectoria en la Justicia y siempre estuvimos frente a la insatisfacción. Le ocurre a muchos organismos del Estado. Aquí la cosa pasa, más que nada, por una cuestión de volumen de trabajo y de qué modo se aborda una demanda de servicio que, a esta altura, va camino de desbordar nuestras posibilidades.

 

 ¿Pero se han propuesto ir al Poder Legislativo, al sector político, y no esperar más?

 Sí. Siempre está latente la iniciativa de buscar las soluciones. En el momento actual, salvo lo que le dije de crear juzgados, no tenemos claro que otras alternativas puede haber. Yo he pensado  y es una opinión personalísima  que una de las posibilidades es regular mejor el acceso.

Fíjese que llegan aquí desde una sanción a un funcionario por cinco días hasta la demanda que hipotéticamente presentaría, como se anuncia ahora, Tienda Inglesa contra la Dirección General Impositiva. Y digo más, aunque sea eventualmente, una decisión del Ministerio de Vivienda, con competencia en lo medio ambiental, que pudiera tomar en este momento con las plantas de celulosa en Fray Bentos, podría ser impugnable ante este Tribunal.

 

Otras exigencias, otras opciones

Caramba, ¡qué imagen pública y hasta política adquiriría entonces el Tribunal, más allá de su voluntad! Pero vuelvo atrás. Usted hizo un diagnóstico y habló de colapso, aunque no lo vea en lo inmediato, y dio cifras de crecimiento progresivo del trabajo que son inquietantes. Si además no hay satisfacción presupuestal, ¿cuál es el camino? ¿La absoluta independencia presupuestal del Tribunal, como tantas veces se ha reclamado para la Suprema Corte de Justicia?

 Sí, por cierto, coincido. Incluso, hace algunos años, integrando un grupo de trabajo que abordó el tema de una eventual reforma constitucional por este aspecto, una idea fue que el presupuesto elaborado fuese directamente al Parlamento sin pasar por el Ministerio de Economía. No podemos imponer una solución presupuestal, no se trata de crear un organismo rico dentro de un Estado pobre, que sería algo absurdo, disparatado, pero sí hablaríamos en un ámbito directo como el legislativo.

El Ministerio de Economía, muchas veces, mira esto exclusivamente desde el punto de vista económico y financiero. Y no podemos ser simplemente una cuenta, porque hay funciones que hay que cumplirlas sí o sí. Y hay que buscarle la vuelta. Una opción sería que el árbitro definitivo fuese el Parlamento.

En otros países han optado por fijar un porcentaje determinado del presupuesto nacional a estos organismos. Ocurre en Paraguay, en Costa Rica y en otros países. Es una forma arbitraria de establecerlo, buena o mala, no sé. Pero hay que seguir imaginando soluciones.

 

 En definitiva, lo que estaría faltando es una política de Estado para la cuestión presupuestal de estos organismos. ¿Está de acuerdo?

 Sí. Debería haberla. La justicia es un valor detrás del cual van todos los ciudadanos, todos. No podemos pensar en una organización que pueda verse afectada por la falta de recursos. La independencia de la Justicia, en todos sus aspectos, es un valor que hay que conservar lo más puro posible. La mejor garantía que puede tener un gobierno, del signo que sea, es tener una Justicia independiente.

 

 Para terminar, doctor Lombardi, imaginemos una hipótesis. En esta situación descrita le cae una impugnación vinculada al complejísimo tema de las papeleras, que también usted ha mencionado, ¿colapsa el Tribunal?

 No, espero que no. En todo caso, tendríamos un caso más complejo. Pero a veces la complejidad de un caso no está tanto en su repercusión mediática, sino en las cuestiones jurídicas que se planteen. Claro, la clave del asunto va a ser el tiempo que demande una sentencia responsable. Un solo asunto no hará colapsar al Tribunal; sí podría hacerlo, como he dicho, la acumulación de asuntos, el desborde.

 

 El problema es la progresión…

 Claro, si la tendencia se mantiene, en algún momento, no puedo precisar ahora cuándo, va a llegar el colapso.

Es como cuando usted le pone monedas y monedas a un bolsillo; en algún momento el bolsillo se va a romper. Ahora bien, hay otras posibilidades, otras ideas de las que le quiero hablar. Nosotros tenemos el reflejo de lo que es el Consejo de Estado francés, donde nace toda esta cuestión del Contencioso Administrativo, del control de los actos del Estado. En otros países se ha avanzado de otra manera, eso también está dentro del Poder Judicial.

Los juzgados comunes, digamos, tienen competencia en esta materia. En España, por ejemplo, no existe un tribunal ajeno a la justicia, es una sala del Tribunal Supremo. Algo de esto se ha manejado aquí.

Hay una iniciativa del Colegio de Abogados que propuso, manteniendo la separación de los organismos, sumarle a la actual competencia del Contencioso la de inconstitucionalidad de las leyes: sacársela a la Suprema Corte y trasladarla a este Tribunal. Otra idea es más directa y sencilla: fusionar a la Suprema Corte y al Contencioso en un solo tribunal superior, sumando a los miembros y trabajando por salas según la especialidad, con una organización centralizada para la administración de justicia.

Personalmente, me seduce más la idea de la fusión, entre otras cosas porque yo trabajé en un grupo que a
bordó el tema y fue la solución que manejamos con mayor entusiasmo y que vimos más viable, incluso presupuestalmente.