La equidad como meta económica

Antonio Lozano Peña, director general de Presupuesto de la Junta de Andalucía, comunidad autónoma española que desde hace dos años introdujo la visión de género en el análisis del gasto público, es terminante: «avanzar hacia la igualdad requiere dinero, y lo que no está en el presupuesto no existe». Coincide la mexicana Lucía Pérez Fragoso, en cuyo país hace seis años que se trabaja en el tema. Ambas experiencias fueron expuestas en el seminario internacional «Presupuesto y rendiciones de cuentas con perspectiva de género», que se realizó los días 20 y 21 de abril en el Palacio Legislativo. Inaugurado por el vicepresidente de la República, Rodolfo Nin Novoa, participaron jerarquías de los ministerios de Educación y Cultura (MEC), Desarrollo Social (Mides), Ganadería, Agricultura y Pesca (MGPA), Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Salud Pública (MSP) e Interior (MI), así como del Poder Judicial y de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Particular intervención tuvo Carmen Beramendi, directora del Instituto de las Mujeres (Inamu), órgano rector en materia de políticas nacionales de género. Por la Bancada Bicameral Femenina actuaron como anfitrionas la senadora frenteamplista Margarita Percovich y la diputada nacionalista Sandra Etcheverry.

 

PRESUPUESTO Y DERECHOS HUMANOS

Incursionar en el análisis presupuestal desde la perspectiva de género requiere conjugar conocimientos sobre finanzas públicas y sobre los derechos humanos que el gobierno uruguayo se comprometió a proteger a través de políticas públicas. Por eso el seminario comenzó con sendas intervenciones del contador Daniel Mesa, subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), y de Rosario Fons, consejera del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE).

Mesa explicó la estructura del presupuesto y de las rendiciones de cuentas, a partir de las disposiciones constitucionales. Destacó el tránsito, marcado por la administración frenteamplista, desde la ritual vinculación de objetivos de gobierno con presupuestación hacia «un presupuesto por desempeño que genere condiciones de transparencia que permitan el control del gasto público por la sociedad».

Fons pasó revista a los compromisos internacionales del Uruguay en materia de derechos humanos, con énfasis en aquellos que apuntan directamente a la cuestión de género. Reconoció que si bien nuestro país firma y ratifica todos los instrumentos, mantiene una deuda en la implementación interna de los mismos, y en rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances.

 

CON «LENTES DE GENERO»

«Las políticas y programas de carácter afirmativo, la previsión de servicios adecuados para apoyar el trabajo no remunerado de las mujeres, las que contribuyan a eliminar algunas de las manifestaciones más significativas de la desigualdad -por ejemplo, violencia contra las mujeres-, y las que se orienten al fomento de oportunidades equitativas, requieren de la voluntad política y de su objetivación en términos de recursos financieros. Por ello, la elaboración de presupuestos con un enfoque de género puede contribuir de manera crítica a abordar y reducir la discriminación y las desigualdades, así como a promover el uso más efectivo de los recursos públicos».

La economista feminista Alma Espino -quien así se expresa- recuerda que las razones para atender esta perspectiva van todavía más allá de la equidad en sí misma: mayor igualdad trae mayor estabilidad y cohesión social, mejor productividad y desarrollo de las capacidades humanas, todo lo cual impacta en el bienestar general y constituye bienes públicos que mejoran el funcionamiento de la economía y favorecen su crecimiento.

Los «lentes de género» permiten incorporar al análisis económico experiencias de la vida real: por ejemplo, que el trabajo y la producción no mercantil que se realiza en los hogares para la reproducción social tienen valor económico e interactúan con los procesos de mercado, explica Espino.

Un presupuesto sensible al género no implica necesariamente aumento del gasto público. De lo que se trata es de reelaborar las prioridades, contemplando en los programas y acciones las necesidades de hombres y de mujeres. Tampoco hace falta distinguir porcentajes según el sexo de los beneficiarios: lo que si hay que hacer es anticipar los impactos que tendrán sobre unos y otras, y asignar los recursos disponibles de acuerdo a ellos.

Para medir esos impactos diferenciales, un insumo fundamental son las investigaciones y datos desagregados por sexo, algo que -sin perjuicio de esfuerzos recientes concretados entre el Inamu y el Instituto Nacional de Estadística (INE)- está en el debe de la gestión pública y para lo que también hacen falta recursos.

 

UN TEMA NOVEDOSO

Seis ministerios asumieron el desafío de analizar en términos de género sus respectivos capítulos presupuestales; un primer logro del seminario fue que subsecretarios, directores generales y directores, es decir: funcionarios de primer nivel, se involucraran personalmente en la presentación de los resultados. No era cosa fácil: el tema es novedoso y fue evidente que en la mayoría de los casos no había sido pensado antes.

Prácticamente todos los jerarcas reconocieron que el género no pesó al momento de elaborar las propuestas presupuestales. También coincidieron en una visión optimista de lo que se puede mejorar a través de las rendiciones de cuentas, que habilitan un margen de ajuste anual. Lo cierto es que los informes reflejaron un esfuerzo por identificar medidas que revelan preocupación, aunque no pasen de objetivos no discriminatorios que no identifican ni mensuran la diversidad de sujetos a los que van dirigidas las políticas públicas.

 

PRIMERAS RESPUESTAS

Felipe Michelini, subsecretario del MEC, destacó la creación de la Dirección General de Derechos Humanos, entre cuyos cometidos está desarrollar acciones tendientes a la eliminación de todo tipo de discriminaciones, y desde donde se han integrado comisiones sobre violencia doméstica, explotación sexual y tráfico de personas. También anunció que en el debate educativo previo a la redacción de una nueva ley de educación el género estará presente, e hizo hincapié en las ventajas de la coordinación interinstitucional.

En el presupuesto del Mides, cuya estructura incluye al Inamu y al programa Infamilia, es difícil discriminar la asignación de recursos porque hay una sola unidad ejecutora. No obstante, la directora general Diana Marcos explicó que se asegura un mínimo de recursos para el funcionamiento de cada una de las áreas. El Programa de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (Panes), que hoy insume la mayor parte de la energía de esta cartera, es a su vez una usina de datos, a partir de los cuales el Mides se propone construir indicadores de género.

Acostumbrado a hablar de maíz, exportaciones y sequía, Ernesto Agazzi, subsecretario del MGAP, se sintió extraño hablando de género en el presupuesto, pero intentó encontrarlo en el proyecto Uruguay Rural (PUR), uno de cuyos objetivos centrales es «trabajar junto y para las mujeres rurales pobres, contribuyendo a fomentar la organización, expresión y participación en los ámbitos públicos y privados de las pequeñas productoras y asalariadas rurales». En el marco de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercosur, se ha elaborado un documento sobre la situación de las mujeres rurales y las políticas públicas en Uruguay, que es parte del libro «Gènero, agricultura familiar y reforma agraria en el Mercosur».

Lamentablemente, Ga
briel Castellá, director general de Secretaría del MTSS, prefirió delegar la presentación de esa cartera en la directora nacional de Empleo, Sara Payssèe, cuyo involucramiento con los temas de género no necesita confirmación. El MTSS se comprometió a aplicar el enfoque de género en los programas de generación de empleo, cumpliendo los objetivos del Plan de Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo, formulado por la Comisión Tripartita. Incluye inserción y reinserción laboral, nuevos puestos, formalización y dinaminación de mercados, capacitación de las mujeres en oficios no tradicionales. Para estos objetivos, los principales socios son la Junta Nacional de Empleo con el Fondo de Reconversión Laboral que administra, y las intendencias municipales.

En el capítulo del MI se incluyeron medidas específicas como la supresión del discriminatorio paréntesis presupuestal PF (Policía Femenina), cuyas repercusiones se están evaluando en la reingeniería del sistema de relaciones de trabajo de esa cartera. El subsecretario Juan Faroppa anunció que se está trabajando para que los diferentes planes operativos de la Policía incorporen el género, derivando los ajustes necesarios en la distribución del gasto a las futuras rendiciones de cuentas.

El subsecretario del MSP, Miguel Fernández Galeano, no tiene dudas: «pensar el tema de presupueto y género no desde las urgencias sino desde una perspectiva que permita cambiar el conjunto de las políticas, es muy movilizador». También está seguro de que la voluntad política es condición necesaria pero no suficiente, y de que la conducción femenina (como sucede en esa cartera) no garantiza nada si no se traduce en políticas, prácticas y presupuestos. Pero pretende asignar al Programa de Salud de la Mujer y Género la tarea de incorporar el género a los demás programas del MSP, incluyendo la búsqueda de alianzas e integración de espacios de evaluación de gestión. Parece excesivo para un área a la que están asignadas sólo tres de los 22.000 trabajadores del ministerio.

La ANEP tiene el gran objetivo de alcanzar la igualdad a través de la educación, haciendo cumplir la Convención sobre los derechos de la Niñez y la Adolescencia y contemplando las necesidades de los jóvenes. También están identificados los nudos de la discriminación por género: entre otros, el lenguaje sexista, la desigual valoración de actitudes femeninas y masculinas, la falta de atención a espacios diferenciados por sexo, como enunció la consejera Lilián D`Elía. Si bien las debilidades del presupuesto tratan de corregirse mediante definiciones concretas aplicadas a programas y articulación entre los mismos, faltan datos desagregados para poder medir sus resultados.

La aplicación de la ley de Violencia Doméstica y del Código de la Niñez y la Adolescencia enfrentan al Poder Judicial a la necesidad de redistribuir funcionarios y capacitarlos, pero no hay seguimiento por evaluación. Elbio Méndez Areco, director general de servicios administrativo, adelantó en el seminario un proyecto, todavía no discutido con la magistratura, de seguimiento sobre violencia doméstica, destinado a identificar las características de la demana, el nivel de eficacia de las respuestas a los problemas que llegan a los estrados judiciales y problemas más frecuentes que enfrenta el proceso.

 

LO QUE FALTA

«El presupuesto tendrá que reflejar su capacidad de incidir en las desigualdades de género; de lo contrario, si interviene con una supuesta ´neutralidad´, las reproducirá», sentenció Carmen Beramendi al cierre del seminario, y luego de una presentación que incluyó información estadística sobre desigualdades de género -«básica» para trazar objetivos y metas que justifiquen las asignaciones presupestales- y avances en lo que el Inamu lleva de gestión.

Justamente la propuesta presupuestal del Inamu fue destacada por la senadora Margarita Percovich como ejemplo de lo que se debe hacer: planificar estratégicamente con objetivos, programas y metas, de manera que no sólo se pueda conocer a qué se destinan los recursos, sino evaluar la eficacia de las acciones en función de los resultados. Además de la ausencia de esta metodología en los presupuestos del resto de las dependencias públicas, Percovich observó en los informes presentados la omisión de la coordinación interinstitucional de las políticas en el territorio.

La diputada Sandra Etcheverry convocó a legisladoras y legisladores a capacitarse en materia de presupuestación con visión de género y a participar activamente en las comisiones donde se discute la ley que constituye la columna vertebral de la acción pública en cada quinquenio.