La estrategia para los próximos 20 años

La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) se propone impulsar la universalización del Ciclo Básico para la Educación media en los próximos años. Esto necesita de una inversión básica de US$ 132,5 millones en el próximo quinquenio. En términos del presupuesto para Enseñanaza Secundaria, significaría un aumento del presupuesto global de 0,1% en el período 2010-2014.

De acuerdo a los datos de las Encuestas Continuas de Hogares (ECH-INE), el 20% de los jóvenes no asiste al sistema educativo a los 15 años de edad. En tanto, los resultados de las pruebas PISA aplicadas en Uruguay en 2003 y 2006 indican tanto una importante brecha de calidad de nuestro sistema educativo en comparación con los países desarrollados, como una elevada desigualdad en los logros educativos entre los jóvenes uruguayos (ANEP, 2004, 2007). En la educación media se siguen observando graves problemas de deserción y una elevada desigualdad en el aprendizaje.

En el documento de la Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia (ENIA) 2010­2030 se plantean como metas futuras para el nivel de enseñanza media el «egreso universal del Ciclo Básico de Educación Media» y el «incremento significativo de las tasas de egreso del Segundo Ciclo de Enseñanza Media», así como también disminuir las diferencias en la calidad del aprendizaje entre adolescentes de diferentes contextos socioeconómicos.

Por otro lado, otros estudios realizados indican que para la competencia de lectura la relación óptima entre estudiantes/profesores es de 18 alumnos por profesor, mientras que para ciencias es de 17 y para matemática es de 13.

Según los datos del Censo Nacional de Aprendizajes en terceros años del Ciclo Básico de 1999, se estimaron las relaciones entre el efecto del tamaño del centro y del tamaño del grupo sobre la probabilidad de que el alumno alcance un rendimiento «suficiente».

Así, se entiende que el tamaño del establecimiento de entre 300 y 600 alumnos se relaciona positivamente con la suficiencia escolar y que los grupos de clase deberían ser de entre 26 y 35 alumnos.

La demanda «no cubierta» actualmente está conformada por los siguientes grupos: jóvenes que no asisten y no completaron el CB (de entre 14 y 16 años); alumnos de uno de los turnos en liceos públicos con CB que funcionan en tres turnos y la cuota parte del «exceso» de alumnos en grupos mayores al tamaño «meta» en liceos públicos.

En 2009 existen 242 liceos con CB, de los cuales 110 son centros que dictan exclusivamente cursos del Ciclo Básico y 132 dictan cursos de CB y Bachillerato. Entre estos últimos, existen 22 centros que funcionan en 3 turnos diurnos y dictan cursos de CB, de los cuales 21 están localizados en algunos departamentos del Interior del país, y uno en Montevideo. En algunos de estos centros, el CB funciona en horario «extendido» (es decir, con el horario completo del Plan 2006) y en otros con una carga horaria más reducida. A los efectos de este trabajo, se optó por cuantificar el traslado correspondiente a un turno de todos estos centros de modo que todos los CB de Secundaria pasen a funcionar en centros con dos turnos diurnos, es decir, sin restricciones en cuanto a la carga horaria.

Adicionalmente, se incluyó el costo de implantar el Programa PIU en todos los centros nuevos. El Programa PIU comenzó a implementarse en 2008 con el objetivo explícito de «mejora de los aprendizajes para el incremento de los índices de promoción de grado en el Ciclo Básico de Liceos Públicos de Montevideo y del Interior del país, con énfasis en los liceos que presentan los mayores porcentajes de fracaso escolar en los últimos diez años» (Proyecto de Impulso a la Universalización del Ciclo Básico, ANEP-CES). El programa surgió de la constatación de la necesidad de desarrollar políticas focalizadas, con impacto en poblaciones de contexto más desfavorable con dificultades de acceso o permanencia en el sistema educativo, vulnerables al fracaso. Dicho porcentaje se estimó en 6%. El proyecto pretende avanzar en la conceptualización e implantación de un nuevo modelo de liceo más acorde a la atención de distintas realidades socioculturales y económicas. El PIU se inició en 33 liceos de Montevideo y 41 del Interior.

En cuanto a los costos recurrentes incrementales, se estimaron, para cada centro nuevo, los requerimientos adicionales de docencia indirecta, horas docentes incluidas las de coordinación, gastos generales de funcionamiento y la instalación del programa PIU con un componente de alimentación.

Con respecto al componente de fondos de contingencia para los centros del Programa PIU, se consideró una transferencia por concepto de vestimenta para el 25% de los asistentes y por concepto de útiles para el 100%. Adicionalmente, se incluyó una transferencia por concepto de alimentación para la mitad de los asistentes a los nuevos centros. Finalmente, se estimaron las horas de docencia directa correspondientes a las aulas que constituyen ampliaciones de centros existentes, a razón de 78 horas semanales por aula. En total, se estima que el costo incremental anual al alcanzar la universalización del CB en las condiciones meta podría ascender inicialmente a cerca de US$ 50 millones. Ello representaría un incremento de aproximadamente 20% en términos reales del gasto actual de funcionamiento de Educación Secundaria.

El incremento del presupuesto total del CES se basó en que éste abarca al 87% del total de la oferta pública del CB y en principio parece razonable suponer que la mayor parte de la inversión se dirigirá a la construcción de liceos. Si bien no se cuenta con una estimación de la parte correspondiente al CBT y CBTA dentro del total del presupuesto del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP), ella constituye una parte minoritaria dentro del presupuesto global de dicho Consejo. Buena parte de la inversión estimada está dirigida a reducir tamaños de grupos en centros gestionados por el CES.

Estas estimaciones no incluyen inversiones adicionales en el segundo ciclo de educación media derivadas del efecto «arrastre» de demanda hacia ese ciclo en el caso de que la política dirigida al CB resultara exitosa. La implementación de este programa de inversión en el CB supondría un incremento de 21% de los gastos de funcionamiento del CES al cabo de 5 años, lo que equivale a un crecimiento sostenido de 4% anual promedio.

Con respecto a la inversión, se estima que debería destinarse un monto de aproximadamente US$ 26,5 millones por año durante 5 años para lograr la inversión en infraestructura y equipamiento necesaria para universalizar el CB en las condiciones meta, adicionales a los montos de inversión regulares correspondientes a adecuaciones y mantenimiento de edificios y reposición de equipamiento de centros existentes. Para estimar el incremento necesario de la inversión con respecto al presupuesto actual destinado a inversiones (que incluye construcción de edificios nuevos), se debería conocer el monto de inversión «regular» (o de mantenimiento y reposición), dato con el que no se contó al momento de realizar este estudio. Debido a ello, se tomó como referencia el promedio del gasto en inversiones del CES de los últimos 10 años, que se ubica en torno a US$ 10 millones anuales. Considerando dicho valor de referencia, el gasto del CES destinado a inversiones debería situarse en unos U$S 36 millones anuales durante un lapso de cinco años. Dicho valor resulta sustancialmente superior al de los últimos cinco años.

Los requerimientos en cuanto a cantidad de docentes de aula adicionales que serán necesarios para universalizar el CB en las condiciones meta.

El total de horas docentes ­ aula adicionales se estima en algo más de 53 mil semanales. La cantidad aproximada de docentes adicionales se estimó en 1.900, lo que representa el 13% del total de docentes (del CES y del Ciclo Básico en el CETP) de las asignaturas que se dictan en el CB.

Si se supone un incremento uniforme a lo
largo de cinco años, ello supondría que el número de docentes de las asignaturas que se dictan en el CB debería crecer a una tasa promedio anual de 2,4%.

Los resultados indican que los mayores incrementos requeridos en términos porcentuales se darían en educación sonora, educación física, ciencias físicas, geografía e inglés. Obviamente, estas estimaciones indican una intensidad de requerimientos docentes, suponiendo que los docentes mantienen estable la carga horaria promedio. Podría suceder, no obstante, que ante un incremento de la demanda los docentes ajusten al alza sus horas de trabajo, por lo que el número de docentes finalmente requerido sea menor al estimado.

Si se analiza el requerimiento de horas docentes adicionales a nivel de departamento, puede observarse que algo más del 40% de las horas docentes incrementales se localizarían en Montevideo y Canelones. No obstante, en términos relativos a la cantidad de docentes que trabajaban en el 2007 en cada departamento, los requerimientos mayores se situarían en Cerro Largo y Rocha, seguidos de Lavalleja y Artigas.

Finalmente, en términos del esfuerzo macroeconómico que significa el incremento del gasto dirigido al CB previsto en las estimaciones presentadas, se estima que el mismo representaría un 0,1% adicional del PIB. En términos del presupuesto del CES, significaría que el ratio del presupuesto global del CES en relación al PIB pasara de 0,8% en 2008-2009 a 0,9% en el período 2010-2014.