Gravar las jubilaciones es justo y necesario

Dicen que los tributaristas son como los vascos: donde hay tres de ellos existen nueve opiniones. Si bien los principios de un buen sistema tributario son claros: suficiencia recaudatoria, eficiencia, equidad y simplicidad administrativa, su aplicación varía según el país y su circunstancia económica. Por ejemplo, nosotros mismos propusimos para el IRPF un mínimo no imponible mayor al que se aprobó y, además, la necesidad imperiosa de dar la opción de liquidar el impuesto por núcleo familiar. Estas modificaciones son importantes pero no alteran la esencia del impuesto y pueden corregirse con facilidad.

Sin embargo, dada la importancia de las acciones propuestas contra la aplicación del IRPF a las jubilaciones -recurso ante la Suprema Corte y plebiscito constitucional-, que han apoyado técnicos y personalidades de todo el espectro político nacional, sentimos la responsabilidad de contestar por qué no gravar las jubilaciones es equivocado en técnica tributaria, imprudente en términos económicos e inequitativo. Al contrario, si algo debiera plebiscitarse es un límite a ciertos gastos públicos, con el fin de afirmar la responsabilidad fiscal que nos ha faltado por más de medio siglo, y no otorgar privilegios tributarios a los más ricos.

2. El déficit crónico de las finanzas públicas en Uruguay

Uruguay se ha caracterizado por su irresponsabilidad fiscal por más de medio siglo, tal como muestra el cuadro en esta página. En los últimos 50 años hubo equilibrio fiscal sólo en cinco y, como también puede apreciarse en el cuadro adjunto, una de las principales causas es el déficit del sistema de jubilaciones.

El país está en un «callejón fiscal» dado que, antes de efectuar un solo gasto público, ya tiene aproximadamente el 60% de su recaudación total comprometida entre el pago de intereses de la deuda (cerca de 5% del PIB) y el gasto de seguridad social, que suman aproximadamente 17% del PBI en promedio en el último quinquenio. Dicho de otro modo, su ingreso fiscal disponible es muy reducido para cubrir los servicios esenciales de un Estado moderno -salud, educación, seguridad e infraestructura básica. Ver cuadro en esta página.Además, nuestro país tiene un stock de deuda pública total de cerca de dos veces y media su producción anual (PBI), una de las más altas del mundo. Esta deuda incluye los pasivos originados en la seguridad social, estimados en alrededor de 170% del PBI considerando los ajustes actuariales correspondientes a los que han aportado, y la deuda financiera ­aproximadamente 75% del PBI, y casi un 80% de ella en moneda extranjera, sin contar contingencias.

Una de las mayores causas de este deterioro de las finanzas públicas de Uruguay es el déficit de la seguridad social, de más de 5% del producto en promedio en la última década, que requirió del Estado una asistencia financiera superior al 60% de sus ingresos.

El gasto previsional en Japón, Italia y Alemania, los tres países más envejecidos del mundo, que tienen en promedio un 26% de su población mayor a 60 años, representa un 30% del gasto total del gobierno general mientras que en Uruguay, cuya población mayor de 60 años es un 18% del total, el gasto previsional se lleva casi 10 puntos más del gasto público total.

En principio, la exoneración de las pasividades en el IRPF ­estimada en aproximadamente 0.35% del PBI– podría ser una solución de economía política a la polémica actualmente planteada. En definitiva, ése ha sido el irresponsable comportamiento fiscal del país que nos ha llevado a esta debacle fiscal. Sin embargo, en primer lugar, no hace sentido económico renunciar a gravar la base imponible que se lleva la mayor parte del gasto público del país y obliga, por su déficit, a la mayor asistencia financiera del Estado. En segundo lugar, para que el impuesto a la renta sea equitativo, eficiente y, sobre todo, a tasas bajas, la clave es no admitir exoneraciones injustificadas. Finalmente, como explicaremos en estas notas, las mejores prácticas tributarias internacionales, los problemas de empleo del país y varios argumentos relacionados con la equidad, sobre todo intergeneracional, hacen que sea justo y necesario gravar las pasividades con IRPF.

3. Argumentos de técnica tributaria a favor de gravar las jubilaciones

3.1. Todo el mundo las grava

Casi la totalidad de los países, tanto desarrollados como en desarrollo, grava con el impuesto a la renta personal los beneficios recibidos de la seguridad social (jubilaciones y pensiones), exonerando el aporte previsional en la vida activa y los rendimientos de los fondos de ahorros previsionales, como el IRPF propuesto en Uruguay (OCDE, 2004).

La seguridad social asistencialista ­transferencias- fue generalizada a los niveles que hoy se conocen por el Presidente Franklin D. Roosevelt (FDR), a la salida de las crisis de 1929. Para financiarla, implementó la «masificación» del impuesto a la renta, gravando incluso las pasividades. (Ver Breve Historia del Impuesto a la Renta, Barreix y Roca, 2006).

En conclusión, las pasividades, aún las puramente asistenciales (transferencias) son gravadas en prácticamente todas las legislaciones.

3.2. La doble imposición del IRP

El proceso de ahorro en un esquema de fondo de pensiones puede ser dividido técnicamente en tres etapas (Barreix y Roca, 2005): (i) la etapa de la contribución, cuando se realiza el aporte al fondo; (ii) la etapa de inversión, cuando las contribuciones se invierten en activos que producen rentas; y (iii) la etapa de retiro, cuando se pagan los beneficios del fondo. Si el sistema es exclusivamente de reparto, la etapa (ii) no está presente.

La reforma tributaria ha optado, como la inmensa mayoría de las legislaciones en el mundo, por el esquema EEG (exonera, exonera, grava): exonera el aporte jubilatorio y los rendimientos y grava las jubilaciones.

El IRP, por el contrario, está técnicamente mal diseñado. Este impuesto grava los salarios brutos ­sin descontar los aportes previsionales- y, además, las jubilaciones. Desde que se creó, en 1982, hasta hoy, ha gravado las jubilaciones (con tasas que han llegado incluso al 20% entre mayo de 2002 y diciembre de 2003). Por tanto, el IRP, al gravar salarios brutos y jubilaciones, sigue en realidad un esquema GEG (grava, exonera, grava), que absolutamente nadie aplica en el mundo porque constituye una clara doble imposición.

4. Argumentos de eficiencia, suficiencia y administración

Hemos preferido el esquema EEG por al menos tres razones:

a) La primera, de eficiencia: debido a que la demografía aumenta la cantidad de personas mayores respecto de los jóvenes, es necesario favorecer el ahorro previsional, exonerando los aportes a la seguridad social, tanto obligatorios como voluntarios.

b) Existen dos tendencias prevalecientes sobre la problemática del empleo, que es, sin duda, el principal problema del Uruguay.

i) Una es la globalización de la mano de obra. En forma simplificada podríamos decir que los empleos en la industria se han ido al Asia, en especial a China y algunos países del sudeste asiático, que con bajos salarios y tipo de cambio administrado han reducido la participación manufacturera del resto del mundo. A su vez, los trabajos calificados enfrentan la competencia no sólo de los países de la OCDE sino también de las nuevas economías de mercado del ex bloque soviético e India. Es claro que a nuestros trabajadores, con un magro gasto público en educación de menos de 3% del PBI ­menos de la mitad que Argentina– y una esquelética inversión en investigación y desarrollo de 0.3% -menos de un tercio de la de Brasil–, les será cada vez más dura la competencia por el trabajo y el salario.

ii) Ligada a la calidad de la mano de obra, la segunda tendencia prevaleciente es la sustitución tecnológica de la mano de obra. En particular, los avances en agricultura, informática y robótica reducen el número de trabajadores no calificados.

Estos do
s factores redundan en una pérdida de los ingresos del trabajo, tanto de la masa salarial como de los independientes, y una menor participación de los mismos en el PBI. Por lo anterior, consideramos imperioso reducir la carga sobre el trabajo, en particular las Contribuciones Patronales a la Seguridad Social (CSS). En una economía abierta, donde los precios los fija el mercado en competencia -y más con alto desempleo y subempleo-, las CSS son simplemente una carga más sobre el factor trabajo que se «pasa» (restando) al salario y/o a (una menor) ocupación.

En conclusión, en el difícil contexto macro-fiscal del país, la aplicación generalizada del IRPF, sin la renuncia de recaudación que implicarían exoneraciones como la que se plantea, a las pasividades más altas, es necesaria para financiar la reducción de las cargas sobre el trabajo. A su vez, los propios jubilados se verán beneficiados porque al haber más empleo formal se favorece la sostenibilidad del sistema previsional.

c) La última razón es administrativa: la exoneración de los aportes previsionales es un estímulo para una menor evasión y, así, refuerza la tendencia a premiar el esfuerzo por el ahorro previsional que supone el sistema actuarial por cuenta individual.

En la nota de mañana argumentaremos a favor de que, además de necesario, el IRPF a las jubilaciones es justo. *

 

Referencias bibliográficas

– BARREIX, A y J. ROCA (2005). «Propuestas para la reforma tributaria de Uruguay 2005: Informe de Base a la Comisión del MEF». Universidad Católica del Uruguay.  //www.ucu.edu.uy/Facultades/CienciasEmpresariales/

– BARREIX, A y J. ROCA (2006): «Arquitectura de una propuesta de reforma tributaria». Universidad Católica del Uruguay.   //www.ucu.edu.uy/Facultades/CienciasEmpresariales/

– OCDE (2004). «Taxing wages».