LAS ENTIDADES REGULADORAS Y LA REPUBLICA

Escrito por: Por Manuel Flores Silva |*|

Contra lo que se suele creer, el poder del Estado en las sociedades de mercado es frecuentemente más grande que el poder del Estado en sociedades con numerosas empresas estatales. El poder residente en una norma (ley, decreto, reglamento, permiso, etc.) puede ser, incluso, más grande que el poder de toda una empresa estatal. Jugar mal las reglas de juego de las entidades reguladoras (las que fijan las reglas de juego dentro de las cuales se tiene que mover el mercado) por parte de un gobierno puede ser más caro para los ciudadanos, en el acceso a los servicios, en calidad y precios de los mismos, que cualquier otra cosa. Sin entidades reguladoras fuertes, los pesos y contrapesos de los que ­según la ecuación republicana­ salen las garantías y derechos de los ciudadanos, desaparecen.

 

Sobre la historia de las entidades reguladoras

En EEUU el proceso de colonización, con exterminio de los nativos, supuso el ocupar inmensas cantidades de territorio. Eso fue un esfuerzo inalcanzable para cualquier Estado que desarrollaron los privados. Durante los primeros siglos de la colonización no había, además, extracción de minerales para trasladar a Europa. A la hora de establecer normas, además, la cultura protestante les indicaba que se debía ser escéptico sobre la naturaleza del hombre y que las normas a establecer debían desconfiar de él.

En América Latina el proceso de conquista fue fundamentalmente militar y por delegación estatal: virreinal. Buscaba establecer rápidamente sistemas de extracción de metales para enviar a Europa. Se buscó que los nativos fueran la mano de obra de semejante extracción, el sistema económico implantado era mercantilista ­el Estado concedía a su antojo privilegios de uso a los privados que designaba­ y no se precisaban reglas de juego más que la autoridad. Nuestro catolicismo enseña que al final, en gloria a Dios, el excedente se quemaba en la fiesta.

Hacia 1877 los empresarios ferrocarrileros descriptos como malvados en las películas del Far West, eso eran. Y debió aprobarse la primera entidad reguladora norteamericana, la Interstate Commerce Commission (ICC) creada a los efectos de prohibir la manipulación de los precios por parte de los ferrocarriles. Luego, el nefasto presidente Teodoro Roosevelt (en cuanto a su política hacia Latinoamérica) fue, en lo interno, el adalid de la lucha contra los monopolios y los trust. Sus grandes adversarios fueron J. P. Morgan, Bell, Carnegie, D Rockefeller, quien, entre 1870 y 1976, estandarizando un solo tipo de nafta (había tantos como refinerías existían) había pasado del 4% del mercado petrolífero americano al de 95% de dicho mercado. Surgieron las entidades reguladoras de energía, de banca, etc., para que los precios no fueran fijados por los monopolios que controlaban la oferta. La batalla de Roosevelt le hizo, luego de gobernar 8 años, presentarse por un tercer partido, el partido Progresista, y dividir en dos los votos republicanos, de modo que ganó el candidato demócrata Wilson.

Hoy la vida económica de los Estados Unidos gira en torno al poder de estas entidades reguladoras. Hace un tiempo, por ejemplo, la FDA (Food and Drug Administration) rechazó el permiso de un medicamento (Erbitux, contra el cáncer) en el que la empresa ImClone había invertido 4.000 millones de dólares. Simplemente el medicamento no servía para lo que decía servir. La famosísima reina de la decoración de los EEUU, Martha Stewart, integrante de la junta de directores del Mercado de Valores de Nueva York, enterada unos días antes de lo que iba a pasar, vendió de apuro sus acciones en Imclone. Fue presa por uso indebido de información confidencial.

También en la Bolsa de Valores de Chile, el año pasado, Sebastián Piñera, favorito de las encuestas como potencial candidato presidencial en 2009, principal accionista de LAN fue multado por la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), por el uso de información privilegiada para aumentar su participación en la aerolínea. Piñera, conocedor del resultado financiero de un trimestre de la compañía, compró 18 millones de dólares de acciones más. Fue multado por 700.000 dólares. Ponemos ejemplos de cómo las entidades reguladoras deben enfrentar poderes fuertes.

En América Latina, el papel de las entidades reguladoras fue posterior a las privatizaciones y no surgió como en el mundo desarrollado para proteger a los ciudadanos. Surgieron en la pugna por atraer inversión extranjera y fundamentalmente para darle garantías al inversor. Tienen en general, como nuestra Ursec (telecomunicaciones) o nuestra Ursea (agua y energía) muy poco poder. Expresaban un Estado débil y aparecían como meras supervisoras del proceso de desmantelamiento del Estado. Sin fuerza suficiente como para encajar dentro de las reglas de juego del proyecto nacional, cualquiera que fuere, a empresas multinacionales poderosísimas. Toda la reflexión latinoamericana de vanguardia en este campo ­en el de la reforma del Estado­ pasa ahora por darle mayor jerarquía institucional a las entidades reguladoras. Sin resignar nuestro propio camino de evolución del Estado, que muchas cosas, también, le ha dado a los desprotegidos en este continente.

 

El papel estratégico de  las entidades reguladoras

La calidad de la regulación que surja de las entidades reguladoras, de su poder, de su jerarquía institucional, de su capacidad técnica, de su autonomía, determinará mejores precios y accesos y mejores calidades para el ciudadano en áreas tan centrales como el saneamiento, el agua, las comunicaciones, la energía, las obras de infraestructura, el ahorro, el precio de la moneda (y con ellos la inflación, es decir todos los precios), los precios comunes como resultado de una competencia real, la calidad ambiental, la calidad sanitaria, etc.

La academia y los organismos internacionales trabajaron primero ­en épocas del retroceso de lo público, año 90­ el concepto de la ciudadanía dejado a la intemperie. De ese movimiento defensivo de las ciudadanías surgieron las legislaciones regionales ­garantistas y vinculadas a la rendición de cuentas del Estado­ sobre el Defensor del Pueblo, el Consejo de la Magistratura, los mecanismos anticorrupción. Pero de esa posición defensiva de la concepción de ciudadanía se entendió luego, que la ciudadanía no tiene que surgir solo de los mecanismos de defensa que existan sino del juego natural de las instituciones económicas. De ahí la importancia de las entidades reguladoras.

En realidad, el modelo del llamado Consenso de Washington tuvo una lectura muy liviana del capitalismo. Es obvio que hoy el Estado cumple tareas diferentes en el capitalismo central y en el capitalismo periférico. En el primero desarrolla primordialmente un gran poder regulador. Se encarga de establecer las reglas de juego en los diferentes mercados, de manera de representar los intereses del ciudadano y, como decíamos, de regular la competencia y con ella los precios, las calidades, etc. Su labor es ardua y espinosa porque debe tener bajo control la tensión que surge de intereses poderosísimos con capacidad de imaginar permanentemente caminos que les permitan capturar rentas excesivas, desmedidas e incluso ilegales, saltando todos los controles, en perjuicio del ciudadano. Su poder debe ser, consecuentemente, central. Es un poder regulador básicamente normativo que tiene la dinámica y el entrenamiento de enfrentar a un actor creativo a la hora de capturar rentas adicionales cual resulta del ánimo de una buena parte del actor privado.

El capitalismo periférico, por su parte, le ha dado históricamente al Estado un papel propietarista (empresario, en ocasiones monopólico, en áreas estratégicas y no estratégicas), cuyas ineficiencias ha pagado siempre el ciudadano. Este costo, siendo alto, es menor que el que ha representado a la postre para el ciudadano la falta de regulaciones en los mercados no estatizados del mundo subdesarrollado. Allí ha regido la ley de la selva, ha sido el pa
raíso de los capturadores de rentas abusivas y se ha sometido al ciudadano al gravamen de las bajas calidades y los altos precios. Es decir existe una relación directa entre la capacidad de las entidades reguladoras, el sistema de formación de precios y, finalmente, la distribución del ingreso.

La mayoría de los procesos de “privatización” que se produjeron en América Latina no hubieren soportado las reglas de juego legales de las agencias reguladoras de los países desarrollados. En otras palabras, en muchos casos a través de una suerte de “infantilismo de mercado” se desarrolló un capitalismo donde se le puso alfombras rojas a procedimientos que en el mundo desarrollado hubieran puesto entre rejas a sus usufructuarios.

|*| Ex senador, director de Jaque y de Posdata.