Democracia directa: el nuevo ciclo

Desde que la democracia como método de gobierno existe, existen mecanismos destinados a combinar el gobierno representativo con el ejercicio de la democracia directa. El gobierno representativo supone la «delegación» de la autoridad del soberano (el pueblo) en un grupo más reducido de personas, mientras que la democracia directa involucra al conjunto de los ciudadanos en las decisiones públicas. Con el advenimiento de la sociedad de masas, los mecanismos de democracia directa fueron restringidos. Los dos que sobreviven en la actualidad son el de la elección de los representantes del gobierno (el sufragio universal) y distintas formas constitucionales que incluyen plebiscitos, referéndums e iniciativas populares.

Uruguay se ha caracterizado por un uso extendido de los mecanismos de democracia directa, como muestran los estudios comparados en América Latina, especialmente después de la reinstalación de la democracia en 1985. Aunque una parte puede ser entendida en el marco de un proceso de reconstrucción institucional, a nadie se le escapa que la convocatoria al pronunciamiento de la ciudadanía responde al especial uso que de estos mecanismos hicieron las nuevas fuerzas políticas que se articularon en el país a fines de los sesenta: el sindicalismo y la izquierda. Colaboraron a ello otros movimientos como el que agrupó a las organizaciones de jubilados, a las de derechos humanos o al movimiento cooperativo, quienes contribuyeron con sus acciones y su capacidad de movilización a hacer efectivos los dispositivos que consagraba la Constitución de 1967. Se realizaron siete referéndums en el período: contra la Ley de Caducidad (1989), contra la Ley de Empresas Públicas (1992), contra la Ley de Marco Regulatorio Energético (1998), contra la Ley de Inversiones (1998), contra la primera Ley de Urgencia (2001), para derogar las normas de Ancel-Antel incorporadas en el Presupuesto (2002) y contra la llamada Ley de Ancap (2003). De estas iniciativas, contaron con el apoyo mayoritario de la población la derogación de la Ley de Empresas Públicas y la de la Ley de Ancap. En cuanto a los plebiscitos como forma de «resistencia popular», fueron una innovación que propiciaron las organizaciones de jubilados para defender el valor de sus jubilaciones, en 1989 y 1994, cuando triunfaron en ambos casos. Luego se usaron, sin éxito, para establecer un 27% de presupuesto para la educación (1994), para consagrar la autonomía de recursos para el Poder Judicial (1999), para impedir limitar la potestades de los directores de entes autónomos (1999) y para la derogación del articulado sobre AFAPs de la Ley de Seguridad Social (1999). La llamada «reforma del agua», votada con la última elección en 2004, fue el último de esta serie, que resultó victorioso.

Buena parte de estos mecanismos fue usada por coaliciones que incluían a la izquierda, el sindicalismo y movimientos sociales de la más diversa índole. El Frente Amplio, como partido, no apoyó la totalidad de estos emprendimientos, pero sí lo hizo en algunos casos. Con la llegada de la izquierda al gobierno, el uso de los mecanismos de democracia directa pareció haberse atenuado, al menos durante la primera mitad del ciclo. Ello obedece a que muchos de estos mecanismos se habían utilizado como forma de presión contra un gobierno que no contaba con la simpatía de los movimientos sociales y del que la izquierda no participaba, sino al cual se oponía. Establecido un gobierno de izquierda, que cuenta con el apoyo de los movimientos sociales, la «presión» a través de mecanismos de democracia directa no pareció, en principio, tan necesaria como antes.

Sin embargo, asistimos actualmente a dos iniciativas que representan, con diferencias considerables entre ellas, la vuelta al uso de «mecanismos de democracia directa». La primera fue el lanzamiento, el 4 de agosto, de la iniciativa de reforma constitucional para anular la Ley de Caducidad. La segunda fue la apertura, el 13 de agosto, del proceso que llevará a la realización del II Congreso del Pueblo, en 2008.

Las dos iniciativas son diferentes: la primera remite a un mecanismo ya tradicional, de expresión de la voluntad ciudadana a través de las urnas, mientras que la segunda remite a un mecanismo diferente: el de la democracia participativa. Las decisiones que emanen de la primera son vinculantes (es decir que el gobierno deberá acatar). Las decisiones que emanen de la segunda no lo son, pero serán un «termómetro» del clima y espíritu del movimiento popular, a cuatro años de iniciado el gobierno, que deberá ser tomado en cuenta. ¿Cómo deben entenderse estas iniciativas en el nuevo contexto político que inaugura la presencia del FA en el gobierno? ¿Son decisiones contra el gobierno? No, tienen un carácter distinto. Sin embargo, mantienen el espíritu original de lo que significaba la democracia directa: la autoridad del soberano. Esa, frente a la cual, según la frase célebre de Artigas, «cesaba» la autoridad del gobierno.

Los antecedentes del Congreso del Pueblo hay que buscarlos en 1964, cuando el movimiento sindical aún buscaba la unidad que finalmente cristalizaría con la creación de la CNT. Al igual que el actual, el I Congreso involucró a un gran número de organizaciones. Además del movimiento sindical, participaron la Universidad de la República, las organizaciones de pasivos, los movimientos de mujeres, los movimientos artísticos, el movimiento estudiantil y movimientos urbanos y rurales. Algo parecido se está dando con la actual configuración del II Congreso del Pueblo, en el que participan la Universidad, el movimiento estudiantil, las organizaciones de jubilados y los movimientos de mujeres, entre otros. Nuevos actores, surgidos en las últimas décadas, como las ONG, el movimiento cooperativo o los órganos descentralizados a nivel municipal (en el caso de la IMM), se incorporan ahora a la iniciativa. La diferencia mayor, sin embargo, hay que buscarla en el contexto. El I Congreso del Pueblo se hizo contra un gobierno considerado «conservador», y en plena crisis económica del país. El II Congreso del Pueblo no se hace contra un gobierno conservador, ni en un contexto de crisis. Al contrario, en palabras de Marcelo Abdala, integrante del Secretariado Ejecutivo del PIT-CNT, lo que estos movimientos se proponen es «participar activamente en la transformación de la correlación de fuerzas» entre un gobierno que «representa a otras fuerzas sociales en el timón del Estado» y «los resortes del poder, que están en manos del mismo bloque social que lo detentó históricamente».

¿Puede leerse de la misma manera la otra iniciativa, la de la anulación de la «Ley de Caducidad»? ¿Como un apoyo a que la correlación de fuerzas se reequilibre para un lado? ¿Y cuál sería la correlación de fuerzas en este caso? La situación aquí parece ser diferente: el gobierno se comprometió a no derogar la Ley de Caducidad en caso de asumir. Pero además, el último Congreso del Frente Amplio, antes de que éste asumiera el gobierno, tomó una actitud en el mismo sentido. Evidentemente, la anulación de la Ley de Caducidad supone un gran reto para la democracia uruguaya y para el sistema político en su conjunto. La sombra de la derrota sufrida por el referéndum contra la ley en 1989 pesa aún sobre aquellos que, aun creyendo que la misma debe derogarse, dudan sobre apoyar o no la iniciativa sobre su anulación. Han pasado veinte años, y buena parte de los argumentos esgrimidos para la defensa de esta ley, referidos a la amenaza que suponía para la democracia recién instalada someterse a un desacato de los militares involucrados en los juicios, hoy parecen haber caído por su propio peso. Si esto fuera así, muy probablemente la ley será anulada y el porcentaje de voluntades que concurrió a su derogación en 1989 (35%) hoy supere el 50% más uno. En tal caso, la anulación de la Ley de Caducidad y esta «iniciativa popular» contribuirán a resolver algo que el propio gobierno se abstuvo de decidir, no por ­usando los términos de la discusión de 1989­
falta de convicción sobre la necesidad de su anulación, sino por un sentido de responsabilidad política, que en todo caso no compete a la soberanía en su conjunto.

Así, el nuevo ciclo de la democracia directa parece un poco distinto: ya no es el soberano en resistencia contra el gobierno, sino el soberano, que en apoyo a los ideales que siente como representados en el actual gobierno, toma la decisión, por sí y ante sí, de manifestarse con la libertad con la que se manifiestan los soberanos: una libertad sin restricciones. Como decía Rousseau: ninguna ley ni contrato son obligatorios para el conjunto de los ciudadanos. El soberano es tal, porque en última instancia, es quien decide. *

* Constanza Moreira. Politóloga. Universidad de la República. Este espacio fue ocupado desde 1999 por los fermentales análisis de Hugo Cores. Ante su ausencia es cubierto por Constanza Moreira como homenaje a su memoria y aporte al colectivo.