La hora de las reformas

El miércoles 29 de agosto fue presentado el Informe de Coyuntura Política del año 2006-2007, elaborado por el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, de la Universidad de la República. El Informe contiene un detallado análisis y descripción de los principales procesos políticos que jalonaron el último año y medio de gobierno, cerrando la primera mitad del ciclo iniciado en marzo de 2005. Estructurado en tres secciones diferentes, el Informe lleva el sugestivo título «La hora de las reformas»(1), en atención al nuevo ciclo reformista que se diseña y comienza a implementarse en el período. Algunas reformas, como la tributaria, ya fueron aprobadas e implementadas. Otras, como la de la salud, o la relativa al sistema educativo, todavía están en proceso. Ello da cuenta de la densidad y magnitud de la agenda de reformas en curso.

De hecho, y a pesar de que el informe fue editado hace solo unos días, temas capitales lanzados recientemente, como la Ley de Descentralización, no pudieron ser analizados. A «medio camino» entre el inicio y el fin del período, la iniciativa del gobierno sigue siendo decisiva, el calendario ajustado, y uno tiene la impresión de que el ciclo de reformas recién empieza. No ha sido ésta la tónica de los gobiernos anteriores, que a idéntico recorrido ya estaban «cerrando» su agenda de iniciativas. ¿Qué explica esto?

Los estudios sobre la producción del Parlamento llevados a cabo en los seis informes anteriores (el primero data de 2000) mostraban que lo más importante del programa de gobierno se implementaba en los dos primeros años y luego la iniciativa tendía a debilitarse. La razón de este ciclo debía buscarse en al menos dos tipos de razones: la primera aludía al alto disciplinamiento de la bancada parlamentaria de apoyo al gobierno en ese período; la segunda, al ciclo electoral. Según la primera, y dado que los partidos en el gobierno no tenían mayoría parlamentaria propia, una bancada de apoyo al gobierno exigía la negociación con otros partidos. Estas «coaliciones» funcionaban bien al principio, impulsadas por la propia popularidad de arranque del gobierno y el presidente (la llamada «luna de miel»), pero al cabo del tiempo tendían a debilitarse. La segunda razón esta vinculada a la primera: a medida que se aproximaba el ciclo electoral, y la imagen del gobierno se desgastaba, todas las fracciones del partido «en coalición» buscaban desmarcarse y asumir posiciones propias, a menudo contrarias a las del gobierno del que hacían parte. Esto dejaba un ciclo corto, de no más de tres años, para impulsar reformas o iniciativas de importancia. Sin embargo, con este gobierno, el ciclo no parece estar agotándose con la misma celeridad. Buena parte de la explicación radica en el carácter excepcional del gobierno del FA. Con mayoría parlamentaria propia, y de signo ideológico explícito, el gobierno sigue exhibiendo su marca de origen: la «del cambio». También hace parte de la explicación el hecho de que este gobierno, a diferencia de los anteriores, estaba de estreno. Como se señaló en la conferencia final con la que cerró la presentación del informe de coyuntura, en la que participaron diputados del Partido Nacional (B. Argimón), Partido Colorado (José Amorín Batlle), Partido Independiente (Iván Posada) y Frente Amplio (Pablo Alvarez y Enrique Pintado); todos los partidos políticos estaban de estreno: el Frente Amplio en el gobierno, el Partido Colorado en la oposición y el Partido Nacional fuera de cualquier coalición. Como experiencia de aprendizaje político, estos años han sido los más importantes para todos, excepción hecha, claro está, del primer ciclo democrático a la salida de la dictadura.

Hubo acuerdo en destacar que los hitos principales que caracterizaron a este gobierno, y que representaron un verdadero «giro» en la política uruguaya, fueron al menos tres: el tratamiento dado al tema de los derechos humanos; la política laboral (especialmente la instalación de los Consejos de Salarios) y las políticas implementadas para mejorar la situación de los más pobres (Plan de Emergencia). La forma en que el ciclo reformista inaugurado por la reforma tributaria significa un giro o una ruptura con el pasado, fue sin embargo más cuestionada. De acuerdo a los expositores que analizaron específicamente el ciclo reformista, las reformas «de Estado», en sentido amplio (ya que todas las reformas, desde la educativa hasta la de salud pueden ser consideradas reformas del Estado), tienen disímil alcance y formulación. La llamada «madre de todas las reformas» no atañe únicamente al nuevo articulado incorporado en la Rendición de Cuentas sobre cargos y funciones en la administración central. La Ley de Descentralización, la nueva Ley de Defensa Nacional, la reforma del sistema educativo, la reforma de la salud, la reforma de la DGI o el nuevo Plan de Equidad son todas, en buena medida, reformas del Estado.

A tales efectos, Narbondo señaló que aún la más avanzada de las reformas, la tributaria, es una reforma que sienta las bases de algo, pero que, o bien puede seguir avanzando y profundizándose, o bien puede cristalizarse en lo que ya está. En una alusión al «impulso y su freno» de Real de Azúa, Narbondo se refirió a la forma en que la reforma tributaria genera efectivamente un impacto redistributivo al interior del pilar contributivo compuesto básicamente por salarios y jubilaciones, pero, por su mismo carácter dual, no lo hace en la misma medida en el pilar contributivo del capital. Lo mismo puede señalarse con respecto a la reforma de la salud: si bien hay una ampliación de cobertura, está básicamente orientada a los contribuyentes al sistema y sus familiares. Por consiguiente, la reforma implica un paso positivo, que podrá profundizarse (el impulso) o cristalizar allí (el freno).

Los parlamentarios de la oposición criticaron la reforma tributaria, pero el grueso de la crítica se focalizó en la falta de discusión que la misma había tenido fuera del FA. La reforma de las FFAA, el debate educativo, la propuesta de descentralización o la creación de una nueva institucionalidad en materia de derechos humanos, fueron por todos resaltadas. El clima que predominó fue el del reconocimiento de que todo esto debía ser reformado, más allá de las apreciaciones que merecían unas u otras reformas específicas. Y hubo un reconocimiento especial a un gobierno que desde que había asumido había impulsado una agenda tan intensa y tan compleja, que aun hoy, a mitad de camino, reclamaba el análisis y la atención de todos. *

 

(1) La hora de las reformas: gobierno, políticas y actores en el Uruguay 2006-2007. Informe de Coyuntura N° 7, ICP, Ed. Banda Oriental, Montevideo, 2007.

* Constanza Moreira. Politóloga. Universidad de la República. Este espacio fue ocupado desde 1999 por los fermentales análisis de Hugo Cores. Ante su   ausencia es cubierto por Constanza Moreira como homenaje a su memoria y aporte al colectivo.