La seguridad social en debate

Durante la semana, la atención de medios y analistas se centró en el discurso que dio el Presidente, el lunes 4 de junio, en el Edificio Libertad. Dos días después, en el mismo lugar, el Presidente volvió a hacer uso de la palabra, pero esta vez no concitó tanta atención: fue en la inauguración del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social.

Este Diálogo… se inaugura con el objetivo de generar propuestas de reforma de la seguridad social, pero la novedad radica en que trabajará con una metodología de debate participativo entre gobierno, academia, organizaciones sociales y técnicos, a lo largo de todo el año. La coordinación está a cargo de una comisión, en la que participan, además del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el de Salud, el Mides y el BPS, entre otros. La iniciativa cuenta con el apoyo de las Naciones Unidas y el asesoramiento técnico de la Universidad de la República.

En los meses que siguen, veremos el resultado del trabajo conjunto de todas estas instituciones, personas y organizaciones, en las Mesas Temáticas del Diálogo, que trabajarán sobre distintos aspectos de la seguridad social: cobertura, financiamiento, mercado de empleo, etcétera.

¿Por qué el gobierno está abriendo este debate y con estas características? Quizá valga la pena hacer un poco de historia sobre la forma en que se aprobó la anterior reforma de la seguridad social, que instauró el sistema que rige desde 1996, para entender por qué la iniciativa del gobierno hoy es radicalmente distinta en su metodología de trabajo.

El sistema de seguridad social uruguayo era, en el marco de los países de América Latina, lo que se llamaba un sistema «maduro», con una cobertura prácticamente universal, que había alcanzado hacia fines de la década del sesenta (un 87% de los asegurados y el 90% de los pensionados estaban cubiertos por el Banco de Previsión Social). El sistema no fue inmune a la crisis económica de la década del sesenta y comenzó a hacer frente a dificultades financieras que fueron profundizadas por una deficiente administración y llevaron a su descapitalización progresiva. Ni los gobiernos de la época, y mucho menos la dictadura, hicieron frente a esta situación. Más bien apelaron a que la inflación erosionara tanto el valor de las prestaciones (el valor de las pasividades representaba en 1983 un 54% del valor en 1968), que el déficit fuera manejable.

Los problemas de inequidad y pauperización progresiva de las pasividades estallaron apenas reinstaurada la democracia, con las demandas de las organizaciones y movimientos de jubilados. Estos impulsaron un plebiscito en 1989 para que el reajuste de las pasividades se realizara por el índice medio de salarios (un promedio entre salarios públicos y privados) y no por el salario mínimo nacional. Aprobada por el 82% de los votantes, la nueva forma de cálculo del reajuste de las jubilaciones elevó su valor. Como resultado, en 1997 las jubilaciones llegaron a constituir un cuarto del ingreso de los hogares. Muchos entonces denunciaron una suerte de «complot» de los viejos contra los jóvenes, en especial, cuando los datos de infantilización de la pobreza comenzaron a salir a la luz. Pero una ecuación política que enfrente a los todavía pobres jubilados (el valor promedio de una jubilación hoy son seis mil pesos) con los niños pobres, es una ecuación políticamente perversa.

Con la aprobación del plebiscito y el aumento de las pasividades, el problema del «costo» del sistema se hizo cada vez más evidente. Al menos cuatro proyectos de ley fueron elevados por el Poder Ejecutivo durante el gobierno de Lacalle. La respuesta de los jubilados no se hizo esperar: impulsaron otra reforma constitucional en 1994 que impedía al Poder Ejecutivo alterar el valor de las jubilaciones. Pero en ese período, ya se había encargado al Banco Interamericano de Desarrollo (el cual, además, se había comprometido a financiar los costos transicionales de la reforma) que identificara alternativas de reforma: una era ajustar el actual sistema, otra privatizarlo completamente, y en Uruguay, por supuesto, triunfó la «alternativa del medio». La reforma de la seguridad social consagró un sistema público de reparto obligatorio para salarios hasta cierto monto, y un sistema de capitalización individual, gestionado por las Administradoras de Ahorro Previsional (AFAP) ­una figura que ya se había puesto en práctica en Argentina y Chile­, para salarios que excedieran ese monto.

Además, la ley Nº 16.713, que instituyó la reforma, incluyó modificaciones en las edades de retiro, el cálculo del salario básico jubilatorio, e instauró la obligación de documentar todos los aportes jubilatorios (que hasta el momento se hacían bajo un sistema de «testigos»). Así, con la pretensión de «ordenar» el sistema, lo que se introdujo fue un conjunto de exigencias tan importantes para acceder a una jubilación, que hoy muchos estiman que de continuar con este sistema sólo podrá acceder a la jubilación en el futuro el 15% de los uruguayos.

Por supuesto que la reforma no convencía a mucha gente; en particular, a las organizaciones de la sociedad civil involucradas con el tema. Estas concurrieron a la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social de la Cámara de Representantes, que tuvo a su cargo la elaboración definitiva del texto presentado por el Poder Ejecutivo, e hicieron sentir sus quejas. En ese momento, con la excepción del Consejo Superior Empresarial y el Plenario de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas, nadie apoyaba la reforma. Tampoco el Frente Amplio.

En el trabajo en comisión, a los legisladores frenteamplistas se les permitía hacer comentarios o sugerencias sobre el articulado del proyecto del Poder Ejecutivo, pero estaban inhabilitados para discutir la reforma «en su conjunto». Esta ya había sido acordada entre el Partido Nacional y el Partido Colorado, cuando ganó Sanguinetti en 1994, y el gobierno contaba con la mayoría parlamentaria necesaria para ser aprobada. Aun después de su aprobación, las resistencias continuaron. Hubo intentos de derogar a las AFAP, impulsados por las organizaciones de trabajadores vinculados al BPS, pero no contaron con el apoyo del EP-FA ni de las organizaciones de jubilados.

Diez años después se hace evidente no sólo en Uruguay sino en otros países donde procesos similares tuvieron lugar (y el mejor ejemplo es Chile) que los sistemas previsionales reformados adolecen de enormes problemas. La creciente informalización del mercado de trabajo, la inestabilidad de los arreglos familiares, el desempleo estructural y las inequidades de género, muestran que serán muy pocos los que tendrán acceso a una jubilación digna en el futuro. Esto se transformará en un privilegio, y no en un derecho. Para un país que tenía un sistema de cobertura prácticamente universal, significará un paso atrás muy importante.

Hoy se está inaugurando algo novedoso en Uruguay: un debate sobre la seguridad social, en el que participarán varias miradas, posiciones e intereses. Esta metodología de trabajo se opone a las resoluciones «cupulares» y «tecnocráticas» que estuvieron tan en boga en los noventa. El subsecretario del MTSS, Jorge Bruni, dijo en su discurso del miércoles que el diálogo es una característica uruguaya que fortalece la gobernabilidad democrática y ayuda al país a escucharse con respeto. Afirmó que el objetivo es escuchar a todos los actores sociales, al resto del sistema político, a los expertos y organismos internacionales, para procesar un debate que al finalizar deje insumos sobre distintas alternativas de reforma. El gobierno viene a escuchar, no a resolver, aseveró el subsecretario. Por su parte, el presidente Vázquez reafirmó este espíritu, hablando de un diálogo «sin exclusiones», porque «una reforma que incluya a todos los uruguayos no puede hacerse de espalda a ellos o en nombre de ellos…»

Enhorabuena. Las resistencias de la gente a decisiones que afectarán su destino no son meros «obstáculos»
a ser neutralizados en nombre de algún objetivo superior. No hay objetivos superiores al bienestar de los ciudadanos. Las personas no son «objetos» de las políticas del Estado: debieran ser sujetos de las mismas. O al menos, de eso se trataba la democracia. *

(*) Constanza Moreira. Politóloga. Universidad de la República

* Esta columna fue escrita desde 1999 por Hugo Cores. Ante la ausencia notoria de su pluma, le hemos solicitado a Constanza Moreira, como homenaje y aporte, ocupar este espacio durante el corriente año.