Desarrollo y reforma de Estado: el rol de la OPP

Cumplidos los dos primeros años de gobierno, se esperaban anuncios presidenciales sobre cambios en la conformación del gabinete. Pero éstos se limitaron a la renuncia (ya esperada) de José Díaz y al nombramiento de Daisy Tourné al frente del Ministerio del Interior. No muchos días después, sin embargo, se produjeron cambios de consideración, éstos sí inesperados, con la renuncia del director general de Impositiva, Eduardo Zaidensztat, y el cambio en la cúpula de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Aunque menos conocidas para la gente, estas instituciones cumplen un rol central en el gobierno del país y equivalen casi a un cambio de gabinete.

La OPP fue creada en 1967, en el marco de las recomendaciones de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico, en un clima donde en el Uruguay imperaban concepciones «desarrollistas». Su cometido era asistir al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo. Pero la preocupación por el desarrollo no fue precisamente lo que guió la agenda pública en los años que se siguieron, incluyendo el período de la dictadura (que suprimió la OPP). Sólo con la recuperación de la democracia, en 1985, la OPP comienza a desempeñar un rol crucial, pero no en clave desarrollista, sino en el marco de los procesos de reforma del Estado propios de la década del 90.

El control del gasto público y del déficit fiscal, generaron fuertes limitaciones a las políticas públicas y en particular a las políticas sociales. Estas, por su parte, comenzaron a ser cada vez más dependientes de los lineamientos de la OPP. Algunas figuras clave, como la del contador Ariel Davrieux, que estuvo a cargo de la oficina durante las tres administraciones coloradas (1985-1990; 1995-2004), hicieron que ésta tuviera un rol crucial en la elaboración e implementación de las políticas públicas. Durante este período el sector público comienza a experimentar un proceso de reducción de su tamaño, descentralización de su estructura e incorporación de lógicas y mecanismos típicos de mercado, como lo señala el actual subdirector de la OPP en su libro de 2003 (1).

Ya durante la primera administración de Sanguinetti (1985-1990) la OPP comienza a usar el procedimiento del Convenio-Programa con las empresas públicas a los efectos de que éstas armonicen su actuación con los objetivos globales del gobierno. Pero no es sino hasta el segundo período democrático cuando comienza a adquirir el nivel de centralidad que adquiere en el diseño y la implementación de las «nuevas» políticas públicas. La focalización, la descentralización y el cambio en el rol del Estado (de un rol de prestador de servicios a un rol de regulación y control), son sus pilares principales. Este impulso reformista estuvo guiado por algunas convicciones. La primera fue que el mercado o la sociedad civil serían más eficientes en la prestación de servicios que las burocracias clásicas del antiguo Estado de Bienestar. La segunda fue que la descentralización y la focalización deberían ser principios rectores en la prestación de los servicios públicos. La tercera, y más problemática, era que la burocracia estatal bloquearía los intentos reformistas. Para ello, según los estudios de Midaglia(2), se decidió «by-passearla», creando estructuras paralelas, con un financiamiento propio, proporcionado, en general, por el Banco Mundial, o por el BID. En este marco deben citarse la creación de organismos como el Programa de Inversión Social (PRIS), con estatuto jurídico propio (y no dependiente de las normas que regían para el resto del sector público), o el Cepre (Centro para la Reforma del Estado). Pero son muchos los programas creados con esta nueva lógica institucional (FISS, FAS, Memfod, Mesyfod).

Con el nuevo gobierno, buena parte de estos programas fueron desmantelados y se buscó transformar a la OPP en lo que debía ser, un órgano asesor, pero limitado a las atribuciones constitucionales que le competen. Estas son asesorar al Poder Ejecutivo en la definición de la estrategia económica y social del gobierno y en la formulación de los planes, programas y políticas nacionales y departamentales consistentes con ella. También le compete informar, asesorar y evaluar los proyectos de Presupuesto Nacional y Rendición de Cuentas, así como conducir los procesos de modernización y reforma del Estado. Como se verá, no son pocas funciones. Cuenta, para hacerlo, con el carácter suprasectorial que le da el hecho de ser un organismo directamente dependiente de la Presidencia.

Durante la gestión del anterior director, Carlos Viera, la OPP tuvo un rol importante en la discusión sobre el presupuesto nacional. De hecho, la compatibilización entre las limitaciones al presupuesto impuestas por el Ministerio de Economía y las exigencias del cumplimiento del programa de gobierno del FA, recayó no pocas veces sobre la OPP, como se vio en la discusión sobre la inclusión en el presupuesto de la meta del 4,5% del PBI para la educación. Asimismo, la OPP llevó adelante iniciativas importantes como la realización de las Primeras Jornadas sobre el Desarrollo en setiembre de 2005, que llamaron la atención sobre la necesidad de disponer de una «agenda interna» a partir de la cual centrar las estrategias de inserción internacional del país, y no al revés, en un contexto crispado por la discusión sobre la firma de un TLC con Estados Unidos.

La semana pasada fue anunciado un cambio en la conducción de la OPP. Un político de conocidas credenciales, como Enrique Rubio, fue designado en su dirección. Un politólogo, experto en Reforma del Estado, Conrado Ramos, quedó a cargo de la subdirección. Las lecciones de estos primeros nombramientos son evidentes: la política (en su versión «práctica» y «teórica») quedará a cargo de esta oficina. ¿Cuáles son los objetivos declarados de la misma en esta nueva fase?

En primer lugar, reforzar el carácter de coordinación suprasectorial de los ministerios, que muchas veces tienden a funcionar separada e independientemente. Ello implica fortalecer los vínculos entre ministerios a partir de una agenda común. Así, en la estrategia de «Uruguay productivo» o en la agenda de «Desarrollo Social», la OPP tendrá un rol de asesoramiento y coordinación importantes.

En segundo lugar, cabe a la OPP formular la nueva reforma del Estado que, a diferencia de la que se implementó en los últimos tres gobiernos, necesariamente deberá ser en clave de izquierda. Esta reforma involucra al menos tres aspectos. El primero atiende a la reconstrucción de la carrera administrativa y meritocrática al interior del Estado, la superación de las redes clientelares que dominan muchas de sus áreas y la profesionalización del servicio público. El segundo refiere a las empresas del Estado y las inversiones que será necesario hacer para sostenerlas y fortalecerlas, en un contexto en el cual la gente en general, y la izquierda en particular, han hecho enormes esfuerzos para que continúen siendo públicas. La tercera es la descentralización del aparato del Estado, de tal manera que pueda funcionar más cerca del ciudadano y en mayor atención a sus necesidades.

La reforma del Estado en clave de izquierda requerirá un Estado con capacidad de intervención, de regulación y sobre todo proactivo en la definición de las políticas sectoriales. Pero al mismo tiempo, esto requiere mejorar su estructura y funciones, en especial en aquellas áreas que han sido abandonadas, a consecuencia de una concepción según la cual parte de los servicios públicos deberían irse transfiriendo progresivamente al mercado. En un enfoque de izquierda, se deberá atender a fortalecer los servicios públicos, darles calidad y evitar profundizar la dualización entre una población que recurre a ellos (los más pobres) y una población que emigró de los mismos y los compra en el sector privado, con todos los impactos que ello supone. Se trata de un Estado que le proporcione a la ciudadanía los servicios públicos que ésta nec
esita, y que no sean «residuales». Para ello se precisa un Estado que «escuche» a la ciudadanía y esté a su servicio. Cumple a un gobierno de izquierda tomar el timón y reorientar el rumbo en dirección al cambio en clave de izquierda. Enhorabuena. *

* Politóloga. Universidad de la República.Esta columna fue escrita desde 1999 por Hugo Cores. Ante la ausencia notoria de su pluma, le hemos solicitado a Constanza Moreira, como homenaje y aporte, ocupar este espacio durante el corriente año.

1 RAMOS, Conrado (2003), La reconstrucción gerencial del Estado: enfoques políticos sobre la «nueva gestión pública», Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.

2 MIDAGLIA, Carmen (2002); «Itinerario institucional de las Reformas de Estado: el caso de las políticas sociales», en Mancebo, María Esther, Narbondo, P.; Ramos, C., Uruguay: La reforma del Estado y las políticas públicas en la democracia restaurada (1985-2000), Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.